Система органов исполнительной власти построена в соответствии с разграничением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами, обозначенным в Конституции РФ. Согласно главному нормативно-правовому акту страны, органы исполнительной власти действуют в пределах ведения Российской Федерации, в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ.9 В ведении Федерации – установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. В совместном ведении РФ и субъектов Федерации – установление общих принципов организации системы органов государственной власти, однако и здесь остается принцип иерархии. В самих субъектах РФ федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.
В свою очередь, по вопросам исключительных полномочий, которые отнесены к их ведению, органы исполнительной власти субъектов Федерации действуют сами, без вмешательства федеральных органов исполнительной власти. Субъекты Российской Федерации имеют право самовольно устанавливать систему органов исполнительной власти на подчиненной им территории на основе Конституции РФ и общих принципов государственного строительства, описанных в федеральных законах. Конституция РФ предусматривает процесс перераспределения полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектами, которое на практике осуществляется на основе заключаемых соглашений.
Федеральные органы исполнительной власти делятся на два уровня:
– руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ);
– органы госадминистрации (министерства и другие ведомства).
2.1 Президент Российской Федерации
Теоретики не прекращают споров по поводу включения Президента Российской Федерации в систему органов исполнительной власти. Правовой статус Президента остается неопределенным, так как статьи 10 и 80 Конституции Российской Федерации не относят данный орган ни к одной из ветвей государственной власти. По одной из точек зрения он стоит над тремя ветвями власти и не принадлежит ни к одной из них. У Президента имеются полномочия исполнительной власти, но он не входит в систему ее органов. Согласно другому мнению, законодательная власть сосредоточена в руках парламента, судебная принадлежит судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ имеет собственную форму власти - президентскую.
Нельзя не согласиться, что Президент Российской Федерации наделен достаточно широкими полномочиями. Однако обе вышеназванные теории в корне противоречат существующему принципу разделения властей. Самой оптимальной нам представляется третья точка зрения, по которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В результате появилось такое понятие, как "фактический глава исполнительной власти" (А.П. Агапов).
Президент РФ может руководить госадминистрацией как через правительство, так и напрямую. В области исполнительной власти он обладает обширными полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией РФ (статьи 80-90) и федеральными законами, он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и главные направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Госдумы) или увольняет Председателя Правительства и самолично ставит на должность или смещает с нее любого из членов Правительства. Президент может быть Председателем на каком-либо из заседаний Правительства. В его власти отменить тот или иной акт, принятый подконтрольным и подотчетным ему Правительством РФ. Президент является прямым руководителем целого ряда ведомств госадминистрации: свыше четверти федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ.
Все вышеперечисленное – далеко не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти, дает нам основания полагать, что главой исполнительной власти в России является именно Президент РФ, а не Председатель Правительства или само Правительство РФ.
2.2 Понятие и состав Правительства Российской Федерации
Широкие полномочия Президента РФ в части исполнительной власти не означают, что Правительство РФ обезличено. Его компетенция определена высшим нормативным правовым актом – Конституцией РФ и федеральными законами. Правительство руководит системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению вопросы и полностью отвечает за свои действия. Согласно статье 110 Конституции, исполнительная власть в России осуществляется Правительством, а по статье 1 ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 1997 года оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
В состав Правительства РФ входят: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры.
Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ он определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Определение основных направлений правительственной деятельности происходит путем выбора Председателем Правительства главных участков работы, на которых должны быть сосредоточены усилия Правительства в рамках целей и приоритетов внутренней и внешней политики, определяемой Президентом РФ. Председатель Правительства РФ представляет Правительство Российской Федерации в России и за ее пределами, ведет заседание Правительства, обладая правом решающего голоса. Он подписывает правовые акты Правительства, представляет Президенту РФ предложения о поощрении министров и наложении на них взысканий.
Заместители Председателя Правительства РФ в соответствии с распределением обязанностей между ними координируют работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения, контролируют их деятельность, участвуют при необходимости в заседаниях коллегий этих органов.
Федеральные министры как члены Правительства участвуют в подготовке его решений и обеспечивают их исполнение. Они не могут действовать вопреки официальной позиции Правительства. В состав Правительства входит также руководитель Аппарата Правительства, имеющий ранг министра РФ. Понятие "федеральный министр" распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других федеральных ведомств, если этот ранг был им присвоен Президентом. Однако в этом случае руководитель ведомства не становится автоматически членом Правительства с правом решающего голоса на его заседании. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, т.е. министра без портфеля. Таким образом, практическое количество членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. При осуществлении своих полномочий министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям Президента, и Президенту РФ.
Президиум. Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению его Председателя может образовывать Президиум. Состав Президиума Правительства определяется не законом или указом Президента, а самим Правительством. В соответствии с Постановлением Правительства от 1 октября 1998 г. № 1145 в него входят 12 членов Правительства: Председатель Правительства, 5 его заместителей, 6 федеральных министров: финансов, обороны, иностранных дел, государственного имущества, внутренних дел, экономики и торговли. Заседания этого внутреннего рабочего органа Правительства проводятся по мере необходимости (обычно раз в неделю). Его решения принимаются большинством голосов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.
На членов Правительства в связи с их пребыванием в его составе распространяются ограничения, предусмотренные Законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1997 г.
Правительство руководит министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах. Президент осуществляет руководство госадминистрацией, которая, в свою очередь, управляет такими сферами, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение ЧС и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство имеет право только координировать деятельность этих органов. Такое разграничение руководящих полномочий Президента и Правительства заложено в статьях 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены статьей 32 закона "О Правительстве Российской Федерации" от 1997 г. Отсюда можем сделать вывод, что Российской Федерации, как и другим полупрезидентским республикам, свойственен дуализм в руководстве исполнительной властью. Двойственность можно заметить и в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц госадминистрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.