Марьятта Мяенпяя
Административный суд г. Хельсинки
В § 21 Конституции Финляндии содержатся положения о правовой защите, в соответствии с которыми каждый гражданин имеет право на рассмотрение своего дела адекватно и без необоснованных задержек в компетентном на основании закона суде или другом органе управления, а также право на рассмотрение судом или другим независимым правоприменительным органом решения, касающегося его прав и обязанностей.
Согласно Конституции, правовая защита – это базовое право каждого гражда-нина. Для его реализации в Административно-процессуальном кодексе Фин-ляндии предусмотрено общее право на обжалование решения органов власти. Когда быстрая процедура рассмотрения является правом, гарантированным Конституцией, важно позаботиться о том, чтобы количество рассматриваемых в административных судах дел не увеличивалось чрезмерно.
В этой связи важно обеспечить возможность применения эффективных инструментов правовой защиты уже до начала непосредственной процедуры об-жалования решения органов власти в административном суде. Первоочередной целью адекватного управления и процедур, предшествующих рассмотрению дела в административном суде, является обеспечение реализации правовой защиты на максимально раннем этапе, что способствует и одновременному сокращению количества дел, поступающих в административные суды. Эффективность профилактической системы отражает тот факт, что, несмотря на принятие в Финляндии административными органами управления в разных сферах и на разных уровнях ежегодно 20-30 миллионов административных решений, могущих стать объектом обжалования, в региональных административных судах рассматривается ежегодно только лишь 30 000 дел, а в Высшем административном суде – около 4 000. Судья Высшего административного суда Эйя Сиитари-Ванне расскажет в своем выступлении более подробно о комплексе административных инструментов правовой защиты.
Меры, способствующие повышению эффективности рассмотрения дел в административных судах
С точки зрения обеспечения влияния судебной деятельности ключевым фактором является эффективная организация правовой защиты в приемлемые сроки. В Министерстве юстиции и судах ведется мониторинг сроков рассмотрения дел путем расчета их среднего срока рассмотрения. В 2011 году в региональных административных судах средний срок рассмотрения дел составил 7,8 месяца, а в Высшем административном суде - 12,2 месяца. Однако средний срок рассмотрения дел не дает полного представления о реальных сроках, поскольку в нем не учитывается общее время существования дела («жизненный цикл»), которое включает и другие инстанции. Кроме того, средние сроки рассмотрения дел варьируются в разных судах от 5 месяцев (Административный суд г. Куопио) до 9,6 месяцев (Административный суд г. Вааса). Внутри административных судов между разными категориями дел также могут наблюдаться весьма существенные различия по срокам их рассмотрения. Например, в Административном суде г. Хельсинки самые короткие сроки рассмотрения характерны для дел о социальном обеспечении и здравоохранении (4,8 мес.) и дел об иностранцах (5,9 мес.), а наиболее длительные сроки - обычно для дел о строительстве и экологии (9 мес.), а также о налогообложении (11,1 мес.).
Быстрое рассмотрение дел в административных судах имеет важное значение не только для участников дел, но также и для публичного управления и частного сектора. Поэтому все меры для обеспечения рассмотрения дел без задержек играют ключевую роль. Такие меры можно предпринять либо на основании действующего законодательства, либо посредством реализации общих или внутренних проектов развития во всех или отдельно взятых судебных учреждениях. Я приведу несколько примеров обоих вариантов мер, которые оказали влияние на эффективность рассмотрения дел в административных судах.
Меры, принимаемые для повышения эффективности рассмотрения дел на основании законодательства
Ключевое правило – рассмотрение дел в порядке письменного производства
С помощью процессуального законодательства и управления процедурами на практике можно оказать существенное влияние на эффективность судопроизводства судебной инстанции. В то время, как в во многих странах Европы рас-смотрение дел в судах ведется в порядке устного производства, в Финляндии в соответствии с основными положениями Административно-процессуального кодекса при рассмотрении жалоб в судах применяется порядок письменного производства, который, являясь быстрой, эффективной и недорогой процедурой, хорошо подходит для многих дел, связанных с применением Административного кодекса. Кодекс включает также положения об организации устного производства, в соответствии с которыми для выяснения дела при необходимости применяется порядок устного производства. Кроме того, в административном суде должен применяться порядок устного рассмотрения в том случае, если физическое лицо-участник дела обращается с просьбой об этом. Просьба участника дела об устном производстве может быть не удовлетворена, если требование оставляют без рассмотрения или отклоняют сразу или если устное производство в связи с характером дела или по другой причине является очевидно ненужным.
Рассмотрение дел в форме устного производства осуществляется в админстративных судах сравнительно редко. Например, в Административном суде Хельсинки, где рассматривается в год около 8 000 дел, устное производство применяется менее чем для 200 дел. Процедура в соответствии с Административно-процессуальным кодексом Финляндии удовлетворяет, тем не менее, и в части устного разбирательства критериям справедливого судопроизводства, определенного в Хартии Европейского Союза по правам человека. В правоприменительной практике Европейского суда по правам человека также считается, что в некоторых случаях просьбу участника дела об организации устного рассмотрения дела можно оставить без удовлетворения. Например, по мнению Суда по правам человека, в делах о социальном обеспечении необходимо обращать особое внимание также на вопросы эффективности и экономичности, поскольку организация устного рассмотрения может стать препятствием для быстрого рассмотрения таких дел (EIT 2006, Пиринен против государства Финляндия и EIT 2006, Эло против государства Финляндия).
Различные комплексы решений
Повысить эффективность рассмотрения дел можно также путем целесообразного использования кадровых ресурсов и правильного распределения обязанностей. Спектр категорий дел, рассматриваемых в административных судах, является широким, поэтому и по степени сложности дела также могут существенно различаться между собой. До конца 2006 года все дела по правоприменению в административных судах рассматривались всегда в составе трех судей. Для повышения уровня эффективности использования скудных кадровых ресурсов были пересмотрены положения о законодательства о правомочности принятия решений административными судами, в результате чего с начала 2007 года вступило в силу изменение (21.7.2006/675), в соответствии с которым административный суд является правомочным в составе трех судей, если об этом нет других положений закона. Одновременно в Закон об административных судах было внесено дополнение, где были перечислены такие дела по обжалованию, которые могут решаться в административном суде в составе двух судей, а также такие дела, в которых административный суд является правомочным и в составе одного судьи. Рассмотрение дела в составе двух судей может применяться, например, если речь идет об определенных льготах-вычетах при налогообложении, которые упоминаются в Законе о подоходном налоге, или о применении Законов о транспортных средствах, утилизации отходов, социальном попечительстве или базовом образовании. Рассмотрение дела в составе одного судьи применяется тогда, когда речь идет, в основном, об уплате различных платежей. Однако использование более узкого состава судей при рассмотрении категорий дел, особо перечисленных в данных Законах, возможно только тогда, когда характер рассматриваемого дела не требует его решения в составе трех судей. Таким образом, на практике все категории дел могут по-прежнему рассматриваться и в составе трех судей.
Административные суды стали активно использовать разрешенные законом более узкие составы судей, что привело к сокращению сроков рассмотрения многих категорий дел. В настоящее время, в зависимости от структуры дел, в административных судах рассматривается в более узком составе судей даже до 40 – 50 процентов дел. Однако для обеспечения высокого качества принимаемых решений важно позаботиться о том, чтобы при необходимости дела могли рассматриваться и в составе трех судей.
Общие и внутренние проекты по развитию во всех и отдельно взятых судах
За организацию работы и ее результативность в административных судах, Су-де по рыночным спорам и Суде по страховым спорам отвечает главный судья, а в Высшем административном суде – президент. Главные судьи и президент отвечают за организацию, адекватность и эффективность внутреннего контроля в своем суде. Таким образом, мероприятия в отдельно взятых судах и общие для всех судов имеют важное значение с точки зрения эффективности правоприменительной деятельности.
С начала 2010 года Министерством юстиции была проведена реформа системы внутреннего контроля судов, и теперь вместо применявшейся ранее централизованной системы каждое учреждение само отвечает за организацию системы внутреннего контроля своей деятельности. Для этой цели в 2011 году было подготовлено рамочное руководство по оценке системы внутреннего аудита, чтобы помочь судам в определении и анализе текущей ситуации в отношении деятельности суда, связанных с нею возможных рисков, объектов усовершенствования и поиска необходимых инструментов для развития.