Налоговые преступления: пределы либерализации
Георгий Смирнов, к. ю. н., старший инспектор Следственного комитета РФ, майор юстиции, г. Москва
В последние годы общая тенденция гуманизации уголовного законодательства об ответственности за преступления в сфере экономики не обошла стороной и уголовную политику в области налогообложения1. Однако не все предлагаемые меры будут способствовать честному ведению бизнеса. Дальнейшее ослабление правоохранительной и контрольной функции государства может обернуться новым витком криминализации налоговой сферы.
Либеральные поправки
Существенным шагом в деле либерализации налогового законодательства стало принятие Федерального закона от 29.12.2009 № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В числе внесенных этим Законом поправок отметим следующие:
В качестве обязательного условия, при котором налоговый орган вправе направить материалы налоговой проверки в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, определено наличие вступившего в силу решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения (п. 3 ст. 32 НК РФ).
Пунктом 3 ст. 108 НК РФ в новой редакции предусмотрено, что ос-нованием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление этого факта решением налогового органа, вступившим в силу.
Уголовные дела о налоговых преступлениях с 1 января 2011 года были переданы в подследственность Следственного комитета РФ.
Примерно в шесть раз повышены размеры сумм неуплаченных налогов и сборов, которые образуют преступность деяния.
В статьи 198, 199 НК РФ возвращены положения, согласно которым лицо, впервые совершившее преступное уклонение от уплаты налогов и соборов, освобождается от уголовной ответственности, если оно полностью уплатило суммы недоимки, пеней и штрафа в размере, определяемом в соответствии с НК РФ.
УПК РФ дополнен ст. 28.1, предусмотревшей возможность прекращения уголовного преследования лица по делам, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах в случае возмещения им причиненного вреда.
В уголовный процесс введена неопровержимая преюдиция судебных решений, постановленных по гражданским делам и делам об административных правонарушениях (неблагоприятные последствия этой новеллы в виде невозможности противодействия рейдерским захватам обсуждались неоднократно2 ).
Названные поправки существенно повлияли на общие показатели борьбы с налоговой преступностью.
Всего по России в 2010 году, то есть после вступления в силу рассматриваемых поправок, было зарегистрировано 14 449 преступлений, предусмотренных ст. 198–199.2 УК РФ, что на 7867 меньше, чем в 2009-м. Таким образом, количество выявленных преступлений сократилось почти в два раза. И это с учетом и так высокой латентности данного вида преступности, из которых, по разным данным, остаются невыявленными от 60 до 70% преступлений.
Несмотря на то что разработчики Закона № 383-ФЗ в своих комментариях утверждали, что уголовные дела о налоговых преступлениях с 1 января 2010 года могут возбуждаться исключительно при наличии решения налогового органа о привлечении налогоплательщика к ответственности, созданный ими механизм правового регулирования не предполагал изменение УПК РФ в части, регламентирующей режим возбуждения уголовных дел рассматриваемой категории, а также круг поводов и оснований для возбуждения таких дел.
Согласно ч. 1 ст. 1 УПК РФ единственным законодательным актом, устанавливающим порядок уголовного судопроизводства, в том числе и на стадии проверки сообщения о преступлении, является именно УПК РФ, поэтому положения НК РФ к этим правоотношениям не применялись. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 7 УПК РФ суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель были не вправе применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ.
Таким образом, в качестве повода для возбуждения уголовного дела о преступлениях в сфере налогообложения, как и прежде, рассматривались не только материалы налоговых органов, но и все иные источники, отвечающие требованиям ч. 1 ст. 140 УПК РФ, в том числе поступающие из органов внутренних дел.
В целом этой позиции придерживались и Генеральная прокуратура РФ (Информационное письмо от 09.03.2010 № 9-11-2010), и следственные органы МВД России (Информационное письмо Следственного комитета при МВД России от 27.01.2010 № 17/3-1600).
Законность подобной практики не вызывала сомнения и у судебных органов.
Так, суд признал законным и обоснованным постановление Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 06.10.2010, которым жалоба адвоката в интересах подозреваемого на постановление старшего следователя о возбуждении уголовного дела по признакам состава преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 199 УК РФ, была оставлена без удовлетворения. Суд, в частности, указал: «Доводы заявителя о том, что согласно п. 3 ст. 108 НК РФ, действующего с 01.01.2010, основанием для возбуждения уголовного дела является только вступившее в силу решение налогового органа, направленное им в ОВД в порядке ст. 32 НК РФ, судебная коллегия находит несостоятельными» (Определение Судебной коллегии по уголовным делам Московского городского суда от 22.11.2010 № 22-14998).
О роли налоговых органов
В целях устранения подобной практики 17.09.2011 в Государственную Думу представлен проект закона «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», который предусматривает внесение в УПК РФ изменений, согласно которым единственным поводом для возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях будут материалы проверки налоговых органов.
Как отмечается в пояснительной записке, он подготовлен на основании поручения Президента РФ по итогам встречи с судьями областных городских и районных судов, на которой речь шла об улучшении в стране инвестиционного климата.
Однако передача функции раскрытия налоговых преступлений в компетенцию узкоспециализированного ведомства потребует дополнительных мер – без них эффективность противодействия налоговой преступности будет существенно снижена.
Для того чтобы составить представление о примерном количестве преступлений, которые будут выявляться в случае реализации этой поправки без принятия дополнительных мер, обратимся к статистике. Всего по России в 2009 году налоговые органы направили в следственные органы 13 859 материалов, по результатам рассмотрения которых в 1676 случаях были приняты решения о возбуждении уголовного дела; в 2010 году направлено 8544 таких материалов, из которых возбуждено 1038 уголовных дел. Как видим, из всего массива преступлений всего 8% было выявлено налоговыми органами. И эти статистические показатели остаются относительно устойчивыми и неизменными на протяжении многих лет.
Относительно невысокая раскрываемость преступлений налоговыми органами обусловлена тем, что для этих органов задача противодействия налоговой преступности – сопутствующая. Основной их задачей является осуществление налогового администрирования и налогового контроля, в ходе которых налоговые органы проверяют правильность исчисления налогоплательщиками сумм налогов, осуществляют доначисление выявленных недоимок и принимают меры, направленные на обращение взыскания на денежные средства и имущество недобросовестных налогоплательщиков. Для реализации названных задач налоговые органы наделены полномочиями, объем которых соразмерен возможностям привлечения налогообязанных лиц к ответственности за налоговые правонарушения. При этом налоговые органы не обладают правом проведения оперативно-разыскной деятельности, по результатам которой в основном и раскрываются сложные преступные схемы уклонения от уплаты налогов, связанные с фальсификацией бухгалтерской отчетности.
Поэтому традиционно функцию противодействия налоговой преступности осуществляли правоохранительные органы (до 1992 года – органы внутренних дел, с 1993 года – Департамент налоговой полиции, в 1995 году переименованный в Федеральную службу налоговой полиции, а с 2003 года – вновь органы внутренних дел).
В целях сохранения эффективности противодействия налоговой преступности в случае фактического отстранения органов внутренних дел от процесса выявления данного вида преступлений, можно наделить ФНС России полномочиями органа дознания, в рамках которых она будет вправе осуществлять оперативно-разыс-кную деятельность, направленную на фиксацию первичных данных, указывающих на наличие в действиях налогоплательщика признаков преступления, с последующим принятием решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо направлением материалов в следственные органы для возбуждения уголовного дела.
Также может быть предложено рассмотреть вопрос о создании качественно нового ведомства – финансовой полиции России с функцией противодействия преступлениям, посягающим на финансовую систему государства в целом. В частности, к компетенции этого госоргана можно было бы отнести помимо задач, связанных с противодействием преступлениям в сфере формирования доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, еще и пресечение и раскрытие преступных деяний в области расходования государственных и муниципальных средств и приватизации. И подчинить данную службу Президенту РФ в целях гармонизации регулятивной и правоохранительной функции, снижения коррупциогенных рисков и ведомственной зависимости.
Разделение функций противодействия общеуголовной и экономической преступности существует во многих странах. В них выявлением преступлений в сфере экономической деятельности, в первую очередь финансовой, занимается не полицейское ведомство, а узкоспециализированные органы государственной власти либо подразделения ведомств экономического блока. Например, такие органы или подразделения созданы в США (Служба внутренних доходов, входящая в Минфин), Италии (Финансовая полиция, подчиняется министру экономики и финансов), во Франции, в Казахстане, Грузии. В Киргизской Республике, например, именно по инициативе финансовой полиции в 2010 году была введена уголовная ответственность юридических лиц.