В настоящее время суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают три разновидности административных дел.
Во-первых, дела об административных правонарушениях (административно-деликтные). Иными словами, в судебном порядке рассматриваются дела о привлечении физических и юридических лиц, виновных в совершении административных правонарушений, к административной ответственности.
Во-вторых, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных служащих, нарушающие права и свободы граждан и организаций (административно-тяжебные дела).
Например, К. обратился в районный суд г. Брянска с жалобой на бездействие командира войсковой части, связанное с отказом включить его в список военнослужащих, непосредственно участвовавших в одном из видов деятельности, участие в которой дает право на получение социальной поддержки. А дальше было так.
Определением судьи дело направлено для рассмотрения в Брянский гарнизонный военный суд в связи с тем, что оно якобы подсудно военным судам.
Брянский гарнизонный военный суд дело направил по подсудности в Московский окружной военный суд ввиду того, что оно связано с государственной тайной.
Определением судьи Московского окружного военного суда данное дело направлено для разрешения по существу в Брянский областной суд, так как судья пришел к выводу, что К. обжалует действия командования, которые имели место после увольнения заявителя с военной службы, а следовательно, жалоба подсудна территориальному суду.
Определением судьи Верховного Суда РФ дело передано в Военную коллегию Верховного Суда РФ для разрешения по существу.
Военная коллегия Верховного Суда РФ жалобу удовлетворила. Она указала, что военным судам наряду с другими подсудны и споры по обстоятельствам, хотя и возникшим после увольнения гражданина из Вооруженных Сил Российской Федерации, но неразрывно связанным с правоотношениями, сложившимися в период прохождения им военной службы.
В-третьих, дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или частично (гл. 24 ГПК РФ), иными словами, об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23 АПК РФ). Такой вид деятельности суды осуществляют с 1993 г., в научной литературе его называют судебным нормоконтролем. Сейчас судебный нормо- контроль осуществляют все суды. Им не вправе заниматься мировые судьи.
К сожалению, закрепленное ст. 24, 26, 27 ГПК РФ право судебного обжалования нормативных актов ограничивает ст. 251 ГПК РФ, которая говорит о праве обжалования «принятых и опубликованных в установленном порядке нормативных правовых актов». Иными словами, из ст. 251 следует, что акт, нарушающий права граждан, если он к тому же принят некомпетентным органом и (или) не опубликован, не может быть оспорен в суде.
Но нарушение порядка принятия, вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативности. Оно может быть не очевидным, не обнаруженным или спорным. Например, субъект правотворчества полагает, что правовой акт не подлежит регистрации, или неправильно определяет свою компетенцию. Принятый с нарушением соответствующей процедуры и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Изданный и вступивший в силу нормативный акт точно так же, как и акт правосудия будет действовать, пока в установленном законом порядке его не отменят, он не будет признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.
Формально из текста ст. 251 ГПК РФ следует, что если правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти нарушает права граждан и к тому же нарушен порядок его принятия, то есть содержит не одно, а несколько нарушений, он не может быть оспорен в Верховном Суде РФ.
Проф. А.Т. Боннер обоснованно пишет: «Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по существу... дела по заявлениям, в которых непосредственно оспариваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка... Думается, что указанная практика не вполне согласуется с процессуальным законом. Наличие упомянутых нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что в конечном итоге дело принимается к рассмотрению, но не Верховным, а районным судом»5.
В Германии «в компетенцию административных судов входит также разрешение отдельных гражданско-правовых вопросов, если они прямо вытекают из административного дела»6. Полезно было бы и в РФ отнести к административным дела, связанные с восстановлением на работе милитаризованных и гражданских государственных служащих, дела о возмещении ущерба, причиненного гражданам или юридическим лицам незаконными действиями субъектов в публичной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ).
Третий важнейший признак административного судопроизводства - особые правила производства, его процессуальная форма.
В названии каждого из четырех закрепленных Конституцией РФ судопроизводств отражена отраслевая принадлежность регулирующих его процессуальных норм: уголовное (на основе уголовно-процессуальных норм), гражданское (на основе гражданско-процессуальных норм), конституционное (на основе конституционно-процессуальных норм) и административное (на основе административнопроцессуальных норм)7.
Вид судопроизводства, то есть порядок разрешения дел зависит от содержания дел. Но такая связь может быть безальтернативной и альтернативной. Уголовные дела в наше время могут рассматриваться только в порядке уголовного судопроизводства (инквизиционного, состязательного). Конституционные дела конституционные (уставные) суды решают, руководствуясь конституционно-процессуальными нормами.
Как показал мировой опыт, администра- тивно-тяжебные дела могут рассматриваться как в рамках гражданского8, так и в рамках административного судопроизводства9.
Очевидно, что если административные дела решаются по нормам ГПК РФ или АПК РФ, то это не что иное, как гражданское судопроизводство. Но если административные дела суды рассматривают в порядке, регулируемом нормами административного права, то мы имеем дело с административным судопроизводством.
В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ суды общей юрисдикции рассматривают по первой инстанции большое количество дел об административных правонарушениях. Порядок применения административных наказаний по этим административным делам регулируется процессуальными нормами КоАП РФ. Однако нельзя не отметить, что соответствующая процедура КоАПом урегулирована неполно. В частности, кодекс не урегулировал вопрос о поддержании обвинения при рассмотрении судами административно-деликт- ных дел. Один из важнейших пробелов гл. 30 КоАП РФ состоит в том, что она не закрепила процессуальную роль субъекта исполнительной власти, направившего дело об административном правонарушении в суд. А в результате он не может поддерживать обвинение в суде, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать постановление по делу.
Административное судопроизводство по делам об административных правонарушениях ведет в России (СССР) свое начало с изданного в декабре 1956 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за мелкое хулиганство». Этим нормативным актом впервые судьям было поручено рассмотрение дел об административных проступках.
В арбитражных судах первой инстанции дела об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными нормами гл. 25 АПК РФ (ст. 202-206)»10. Ст. 29 АПК РФ называет эти нормы нормами административного судопроизводства.
Пересмотр решений и постановлений судей и административных органов всеми судьями производится в порядке гражданского судопроизводства.
Таким образом, административное судопроизводство в чистом виде сейчас осуществляется только при рассмотрении судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях по первой инстанции.
Для того чтобы административное судопроизводство развивалось в России более широко необходимо принять ФЗ «Об административном судопроизводстве»11. Проект такого ФЗ уже внесен в Государственную Думу. Административно-правовые нормы этого закона должны четче уре1улировать процедуру рассмотрения судьями всех дел об административных правонарушениях и многих категорий административно-тяжебных дел. В отличие от норм АПК РФ и ГПК РФ ФЗ «Об административном судопроизводстве» должен закрепить правовое неравенство сторон, обязанность властной стороны доказывать законность своих действий и актов, активную роль судов в поисках истины по делам, особые правила подведомственности, другие специальные положения.
Как ряд норм КоАП РФ и других федеральных законов, нормы закона «Об административном судопроизводстве» войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного права - института административного судопроизводства. Можно предположить, что развитие этого института со временем повлечет появление новой отрасли процессуального права: административно-судебного права. И это будет шагом к тому, чтобы все четыре названных Конституцией РФ вида судопроизводства регулировались специальными процессуальными отраслями российского права.
Кстати, в юридической литературе можно встретить предложения о создании специальных судов по трудовым делам, по делам, затрагивающим права и обязанности несовершеннолетних (ювинальных судов).
Проф. Ю.Н. Старилов утверждает, что арбитражные суды рассматривают арбитражные дела. Но в материально-правовом смысле арбитражных дел нет. По существу это гражданские и административные дела, которые в силу их специфики (предпринимательская и иная экономическая деятельность) поручили рассматривать арбитражным судам. По статистике среди рассмотренных ими дел около 50% - гражданские и чуть более 50% - административные дела.