С.Ю. Салмина, кандидат педагогических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Челябинского юридического института МВД России
Становление органов советской прокуратуры до настоящего времени не являлось отдельным предметом изучения специалистов в области истории права и государства, хотя всестороннее исследование данной проблемы, безусловно, представляет не только значительный академический интерес, но и при детальном изучении несомненно может способствовать эффективной реализации требований, предъявляемых государством к органам прокурорского надзора на данном этапе. Демократические преобразования, произошедшие в российском обществе в течение последних пятнадцати лет, вызвали к жизни многочисленные дискуссии по поводу государственно-правового статуса прокуратуры, ее функций, полномочий и компетенции. Существует также мнение о том, что прокурорский надзор является самостоятельной формой осуществления прокурорской власти в России1.
Нельзя не согласиться с профессором Н.В. Мельниковым, который, характеризуя природу прокурорского надзора, утверждает, что прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и направленная на это функция надзора2. В этой связи уместно вспомнить и о том, что инициатива создания прокуратуры принадлежала лично В.И. Ленину, и, собственно, термин «прокурорская власть» принадлежит именно ему. «Насколько состоятельной сегодня является концепция прокурорской власти как отдельной ветви власти, если да, то какое место ей следует отвести в системе разделения властей, нуждается ли прокурорская власть в дополнительном закреплении на уровне Конституции РФ», - все эти вопросы, безусловно, находятся в компетенции специалистов в области теории прокурорского надзора. Задача же историка заключается в попытке всестороннего, по возможности, объективного научного исследования процесса становления органов советской прокуратуры на основе имеющихся в распоряжении архивных источников, материалов периодической печати того времени, а также весьма немногочисленных современных публикаций, в той или иной степени затрагивающих историко-юридические аспекты деятельности прокуратуры.
Период становления советской прокуратуры пришелся на первые годы НЭПа, когда задача учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов приобрела особую актуальность. После октябрьского переворота поиски новых форм государственности, в том числе органов юстиции, приняли весьма интенсивный характер. Поскольку большевики категорически отказывались признавать дореволюционные государственные институты, первым же декретом «О суде», опубликованном в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства» 24 ноября 1917 года они полностью разрушили созданную реформаторами прошлого столетия достаточно стройную судебную систему. Упразднены были судебные следователи, прокуратура и присяжная адвокатура. На основании вышеупомянутого декрета в качестве обвинителей на стадии предварительного следствия допускались все «неопороченные» граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами.
На протяжении нескольких лет после октябрьского переворота контроль и надзор за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли различные учреждения, в компетенцию которых, помимо контрольно-надзорной, входили и другие функции. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) на основании ст. 32 Конституции РСФСР 1918 г. осуществлял надзор за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации. Аналогичную функцию выполнял Совет Народных Комиссаров (СНК) и народные комиссариаты. 8 декабря 1918 г. постановлением Совета Рабоче-Крестьянской Обороны «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» народным комиссарам было предоставлено право немедленно отменять местные законы, стесняющие деятельность центральной власти или противоречащие ее законам и постановлениям. Наркоматы и центральные ведомства контролировали исполнение законов подчиненными им учреждениями и организациями.
Особое место в системе государственных органов, наделенных контрольно-надзорной функцией, занимали Народный комиссариат государственного контроля и его учреждения на местах. Функции государственного контроля получили юридическое закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 12 апреля 1919 г. «О государственном контроле», где, в частности, подчеркивалось, что государственный контроль имеет право осуществлять «ближайшее наблюдение» за деятельностью всех наркоматов, их отделов на местах и всех органов Советской власти. При Наркомате государственного контроля существовало Центральное бюро жалоб и заявлений и его местные отделения.
Позже, в соответствии с решением VII Всероссийского съезда Советов, функции контроля были переданы Народному комиссариату Рабоче-Крестьянской инспекции, учрежденному декретом ВЦИК от 7 февраля 1920 г. Дополнительно к обязанностям бывшего Народного комиссариата государственного контроля на Рабоче-Крестьянскую инспекцию (РКИ) были возложены следующие задачи: борьба с бюрократизмом и волокитой в советских учреждениях; усиление контроля за деятельностью всех органов советской власти в области хозяйства, административного управления и общественных организаций; проверка деятельности всех органов власти «с точки зрения достигнутых на деле результатов»; наблюдение за разрешением жалоб и заявлений во всех учреждениях; представление в центральные и местные органы власти предложе- ний об «упрощении государственного аппарата», упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности, волокиты, о преобразовании системы управления в тех или иных областях государственного строительства. Наряду с реализацией вышеперечисленных функций РКИ как «единый орган социалистического контроля» должна была наблюдать за проведением в жизнь всех декретов и постановлений советской власти в центре и на местах, а также за целесообразным их применением.
Кроме того, функцией надзора за исполнением законов был наделен Народный комиссариат юстиции (НКЮ) и его органы на местах. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1921 г. было утверждено Положение о высшем судебном контроле. В соответствии с Положением на НКЮ возлагались: общий надзор за деятельностью судебных органов и направление им руководящих разъяснений и указаний по вопросам действующего права; признание «не имеющими законной силы» приговоров и решений судебных органов республики и передача их в надлежащий орган на новое рассмотрение; возобновление судебных дел по вновь открывшимся обстоятельствам независимо от того, каким органом республики были рассмотрены эти дела. В компетенцию НКЮ входило наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и «дача им руководящих указаний», организация мест лишения свободы и «заведование» ими.
В Положении об отделах юстиции губернских исполнительных комитетов от 30 января 1919 г., утвержденном постановлением НКЮ, говорилось, что отдел юстиции принимает меры против незаконных действий местных органов власти, а также сообщает губис- полкому и Народному комиссариату юстиции о случаях неисполнения или нарушения местными учреждениями декретов Советской власти. Губернские отделы юстиции находились в двойном подчинении: НКЮ и губернских исполнительных комитетов в качестве одного из отделов исполкома.
При Революционных трибуналах существовали коллегии обвинителей, высшей из которых была Центральная коллегия государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов. Однако при этом самостоятельными государственными органами коллегии не являлись.
Таким образом, в первые годы после захвата власти большевиками функцию надзора за исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами осуществляли различные органы и учреждения, которые не обладали четко определенным кругом полномочий по устранению нарушений законности, часто дублировали друг друга и не имели возможности максимально сконцентрировать внимание на реализации контрольно-надзорной функции.
Идея создания единого органа надзора за законностью «витала в воздухе» задолго до официального создания советской прокуратуры. Тем не менее, никго из высокопоставленных представителей советской юстиции, в частности, ни Д.И. Курский, ни Н.В. Крыленко ни разу не говорили конкретно о прокуратуре. Дело в том, что представителям новой власти одно лишь упоминание о ней казалось кощунственным, поскольку фигура царского прокурора представлялась им исключительно одиозной. Однако объективные социальноисторические условия потребовали от большевистского руководства решительных действий. По окончании гражданской войны советскому государству предстояло в максимально короткие сроки решить проблему восстановления экономики, поскольку тотальная разруха к тому времени парализовала весь хозяйственный организм Советской России. Военно-экономические мероприятия советской власти привели к тому, что уровень производства промышленной продукции составлял 14 % довоенного, а проводимая в деревне продразверстка вела к сокращению посевных площадей. Большинство заводов и фабрик простаивало из-за отсутствия сырья и топлива, а крестьянские хозяйства приобретали натуральный потребительский характер, поскольку «излишки» изымались в пользу государства, и крестьянин отнюдь не был заинтересован в производстве сверх самого необходимого. В результате получила широкое распространение так называемая «ползучая контрреволюция» - целая серия антисоветских крестьянских выступлений. В 1921 г. в стране насчитывалось более 50 крупных крестьянских восстаний, и в скором времени не осталось ни одной губернии, не охваченной «политическим бандитизмом», - открытым сопротивлением деревни экономическим мероприятиям советской власти и развернутому большевиками красному террору.