Е.Б. Камалов, ассистент кафедры теории и истории государства и права ЮУрГУ
Г.Т. Камалова,кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права ЮУрГУ
Проблема защиты общечеловеческих ценностей в современной России тесно связана с эффективностью деятельности правоохранительных органов, среди которых важное место занимает прокуратура. В условиях реализации курса на построение правового государства на фоне реформирования юстиции, МВД, судебной системы заметно, что перемены практически не коснулись влиятельнейшего органа правоохранительной системы - прокуратуры, объединяющей в своих руках функции надзора, следствия и обвинения. В связи с этим, заслуживает внимания обращение к периоду новой экономической политики, когда закладывались правовые, организационные, идеологические основы советской прокуратуры.
В.И. Ленин изначально представлял советскую прокуратуру как структуру, подотчетную партии. Он отмечал, что все жизненные органы государства, в том числе прокуратура, должны работать «под наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, именно: Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК»1.
Роль прокуратуры определялась В.И. Лениным и его соратниками как проводника партийной программы строительства социалистического государства, выполнявший кроме того, особую миссию, связанную с реализацией революционной законности.
Строительство советской прокуратуры, определение круга ее полномочий и места в правоохранительной системе проходило в условиях острейших дискуссий, в которых принимали участие видные партийные и государственные деятели, юристы. В «Еженедельнике советской юстиции» при обсуждении проблемы функциональных обязанностей прокурора выявлялось две диаметрально противоположенные позиции. С одной стороны, крайне сдержанные предложения по максимуму ограничивающие права прокурора. С другой - развернутые, представлявшие ему широкие полномочия, вплоть до наложения вето на все незаконные распоряжения местных органов власти, включая губисполкомы2. Разногласия при обсуждении проекта приняли столь острый характер, что В.И. Ленин был вынужден вмешаться в этот процесс письмом «О «двойном» подчинении и законности»3, в котором отстаивал идею строго централизованной и независимой прокуратуры. Завершилась борьба мнений обоюдным компромиссом: была закреплена централизация прокурорского надзора (отвергнут принцип «двойного» подчинения), но было отказано в праве прокуроров обсуждать в суде незаконные решения исполкомов.
26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре4. 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым и стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 г. Само название закона подчеркивало главную функцию прокуратуры. На нее возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестований».
Существенно закрепили роль прокуратуры в правоохранительной системе два ведомственных документа: Временная инструкция губернским прокурором, вышедшая в свет в июле 1922 г. Она предусматривала обязательное участие прокурора в заседаниях губернского и уездных исполкомов и инструкция НКЮ «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах в области общего надзора». В инструкциях регламентировались права прокурора по общему надзору.
Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании прокурорского надзора явилось «Положение о судоустройстве РСФСР»5, принятое 11 ноября 1922 г. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия и дознания, поддержания обвинения в суде действует государственная прокуратура».
А в июле 1923 г. Положение было дополнено главой ХП «О государственной прокуратуре», которая в основном повторила «Положение о прокурорском надзоре» 1922 г. Вместе с тем, на прокуратуру были возложены дополнительные обязанности: опротестовывать незаконные решения и кассационные определения по гражданским делам, имеющим публичный интерес. Гражданский процессуальный кодекс 1923 г. представил прокурору право путем предъявления иска ставить перед судом вопрос о возбуждении гражданских дел и предусмотрел возможность его участия во всех стадиях процесса по этим делам6.
В связи с образованием СССР в 1922 г. и принятием Конституции Союза ССР в 1924 г. возникли новые проблемы в организации единого надзора в государстве. Была учреждена Прокуратура Верховного Суда СССР7 в результате, чего в Советском государстве начали функционировать две организационно не связанные между собой системы (два уровня) прокурорского надзора - Государственная прокуратура наркоматов юстиции союзных республик и судебная прокуратура СССР. Эта ситуация вновь обострила вопрос о месте прокуратуры в системе правоохранительных органов. Стали выдвигаться проекты слияния прокуратуры с контрольными комиссиями (ЦКК-РКИ), а фактически реанимировалась идея упразднения прокуратуры и предоставления местным органом широких полномочий.
Противостояние между сторонниками и противниками предоставления широких полномочий органам прокуратуры привело к тому, что ЦИК и СНЕС СССР 24 июля 1929 г. утвердили Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР. Это Положение еще более усилило позиции Прокурора Верховного Суда, ему были предоставлены широкие права, вплоть до законодательной инициативы. Он получил право совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК СССР, СНК СССР, СТО, коллегий наркоматов и других центральных ведомств СССР. Было продекларировано право прокурора приостанавливать даже постановления и действия ОПТУ. Аналогичным правом был наделен и его старший помощник по надзору за ОГПУ.
Действия, направленные на структурное совершенствование прокуратуры, позволили отчасти решить проблему централизации всей правоохранительной системы СССР. Окончательно эта проблема была решена лишь в середине 30-х гг.
Возросший статус прокуратуры, превращение ее во влиятельнейший орган правоохранительной системы потребовали усиления внимания правящей партии к подбору прокурорских кадров. 5 декабря 1922 г. В.М. Молотов подписал циркуляр, в соответствии с которым назначение и перемещение губернских прокуроров должно было осуществляться Прокурором Республики по согласованию с ЦК РКП(б), «причем губкомы должны сообщать в ЦК о выдвигаемых ими кандидатов или о мотивах к отзывам и перемещениям»8. В прокуратуру должны были направляться коммунисты, уже имевшие опыт работы в правоохранительных органах и юридическое образование. Однако анализ изменений в составе прокурорского корпуса РСФРСР показывает, что все-таки главным критерием при отборе для работы в прокуратуре являлась принадлежность к правящей партии.
Если на 1 января 1924 г. из 63 губернских прокуроров было 2 беспартийных (3,1 %), а среди помощников прокуроров доля беспартийных составила - 22,7 %, то уже на 1 января 1925 г. губернские прокуроры РСФСР все были членами РКП(б), а среди помощников - процент беспартийных снизился до 16,6 %, а на 1 июля 1925 г. - до 13 %. Произошли определенные изменения и в характеристике образовательного уровня прокурорских кадров. На 1 января 1925 г. среди губернских прокуроров республики число, имевших высшее образование уменьшилось на 10,6 %, при этом доля со средним образованием возросла на 7 %. А в составе помощников прокуроров число с высшим образованием сократилось на 6,2 %, количество со средним образованием возросло всего на 2 %, зато число с низшим образованием увеличилось на 8,5 %9. Эти изменения в образовательном уровне были связаны с сокращением доли интеллигенции среди прокурорских кадров.
С развитием законодательства о советской прокуратуре менялась ее организационная структура, шло расширение функций. Организационно прокуратура РСФСР входила в состав народного комиссариата юстиции (НКЮ). Ее возглавлял в качестве прокурора республики нарком юстиции Д.И. Курский, в непосредственном ведении которого находился центральный аппарат прокуратуры - отдел прокуратуры НКЮ РСФСР. Помощников прокурора республики в отличие от других ответственных работников НКЮ, утверждал Президиум ВЦИК. Прокурор республики наблюдал за законностью деятельности всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, вносил представления об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений или опротестовал эти акты в СНК или Президиуме ВЦИК. Важной мерой в строительстве системы прокурорского надзора стало утверждение коллегией НКЮ РСФСР 26 июня 1922 г. организационной структуры. В частности, губернские прокуратуры состояли из подотделов общего надзора за законностью и наблюдения за местами заключения, по организации обвинения и надзора за органами следствия и дознания, а также секретариат. Уже к концу г. работали все 58 губернских прокуроров (по числу губерний)10.
На местах прокуроры и их помощники назначались и отзывались Прокурором республики, который руководил их деятельностью, давал указания и разъяснения по всем возникавшим вопросам. Структура прокурорских органов вскоре была изменена Положением о Народном Комиссариате Юстиции от 1 февраля 1923 г. в сторону расширения ее компетенции и аппарата. Начало экономического районирования и изменение административного деления также внесли свои коррективы. В связи с образованием в декабре г. Уральской области, объединившей 4 губернии:Екатеринбургскую,Пермскую,
Тюменскую и Челябинскую11, была образована 9 января 1924 г. Уральская областная прокуратура. В ее составе было образовано управление, куда входили прокурор, два заместителя и шесть помощников, а также 14 окружных прокуратур12. Структурно прокурор Уральской области непосредственно подчинялся Прокурору Республики, а окружные прокуроры - областному1 .