В период царствования Петра I происходит реформа приказного делопроизводства. В начале XVIII века в России складывается новый тип государства - абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточение в одних руках законодательной и исполнительной власти. Монарх осуществляет управление через центральные органы государства, т. е. суть реформы государственного управления сводилась к его централизации. Укрепление государства, рост численности управленческого аппарата, усложнение бюрократического механизма привели к необходимости упорядочения делопроизводства, усилению его правовой основы. В 1720 г. был составлен Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий - основного звена высших органов государственного управления. Коллегии отличались от приказов коллегиальным обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, делопроизводства и более четкой компетенцией *1 .
-----
*1 Ерошкин Н.П. Указ. соч..., С. 81.
Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях. В сравнении с приказным коллежское делопроизводство представляло собой детально регламентированную систему. Генеральный регламент подробно определял порядок работы коллегий и решения в них дел, он давал законченную организационную форму и систему норм по документированию деятельности коллегий.
Особенно тщательно были зафиксированы вопросы регистрации входящих и исходящих документов в специальных книгах (“регистратурах”), которые стали и первой формой классификации документов (входящие, исходящие документы вышестоящих органов, прочие документы). Одновременно эти книги, а в большей степени составляемые к ним реестры, служили для справочных целей. Генеральным регламентом устанавливались порядок документирования работы коллегий, правила использования печатей, вводились элементы сохранения государственной тайны. Значительно расширилось число видов и разновидностей документов, появились принципы группировки документов в дела. Важно отметить, что Генеральным регламентом было впервые введено понятие архивов и определен порядок сдачи в них законченных производством дел. Таким образом, Генеральный регламент законодательно закрепил порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения *1.
-----
*1 История делопроизводства в СССР. - М.,1974, С. 23.
В целом реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.
Губернская реформа Екатерины II, направленная на реорганизацию местного аппарата управления, мало изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. “Учреждения для управления губерний Всероссийской империи” установил иерархию не только учреждений, но и их документации *1 .
-----
*1ПСЗ Российской империи. Собр.первое, т. XX, № 14392.
Эта иерархия отражалась в видах документов и порядке обмена ими между учреждениями разного уровня. Вышестоящие инстанции “указывали”, нижестоящие “доносили” об исполнении указаний, а равностоящие инстанции сносились между собой предложениями и сообщениями.
Следующий этап реформирования российского государственного делопроизводства наступает в начале XIX века, при Александре I. Реформа делопроизводства сопровождает реформу центрального управления, направленную на адаптацию государственного аппарата к современным экономическим и общественным явлениям в стране.
По мнению Н.П. Ерошкина, для успешного осуществления реформ был необходим переходный период; для полного перехода к единоначалию нужны были некоторый опыт, привычка, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата *1 . В 1802 г. были созданы первые министерства, а через 9 лет, 25 июня 1811 г. был принят Закон “Общее учреждение министерств”, который установил функции, структуру и сферы деятельности министерств, а также единую систему делопроизводства в них. Строгая регламентация делопроизводства привела к созданию канцелярий - структурных частей учреждений, где было сосредоточено все “письмоводство” *2.
-----
*1 Ерошкин Н.П. Указ. соч., С. 156.
*2 ПСЗ Российской империи. Собр. первое, т. XXI, № 24686.
Согласно упомянутому выше закону 1811 года весь процесс делопроизводства делился на следующие этапы:
- порядок вступления дел;
- движение (производство) дел;
- отправление дел;
- ревизия;
- отчеты.
Кроме того, законом были определены полномочия и обязанности должностных лиц разных рангов по работе с документами на всех стадиях их прохождения.
Отличительной особенностью делопроизводства по закону 1811 г. явилось введение функции контроля за исполнением документов в виде так называемой “ревизии”. Ревизии должны были проводиться регулярно и включали в себя проверки по следующим критериям: “1) В порядке ли дела содержатся. 2) Верно ли составляются им заглавия. 3) Нет ли медленности в делопроизводстве. 4) Не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности” *1.
-----
*1 ПСЗ Российской империи. Собр. второе, т. XI, отделение второе, № 9757.
Несмотря на позднейшие изменения в организации и структуре, принципов деятельности и делопроизводства отдельных министерств и главных управлений, “Общее учреждение министерств” продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим порядок функционирования министерств и системы делопроизводства вплоть до советского периода отечественной истории.
Более высокая степень бюрократизации делопроизводства, вызванная строгой регламентацией работы учреждений, привела к тому, что реформы 1861 года, капитализация промышленности и сельского хозяйства в своих конкретных проявлениях натыкались на сложность и рутинность форм и методов работы государственного аппарата. Естественно, новые условия требовали повышения оперативности делопроизводства, быстрейшего внедрения новых средств связи (телеграф, телефон), иных средств документирования (пишущие машины, множительная техника, фотография, кино). Происходит расширение спектра способов документирования и соответственно видов и разновидностей документов (телеграммы, телефонограммы, стенограммы и т. п.).
В этих обстоятельствах отдельные организации и учреждения, не дожидаясь официального реформирования делопроизводства, обратились к методике саморационализации делопроизводства. Классическими стали примеры совершенствования делопроизводства в канцелярии попечителя Московского учебного округа *1, работы И.И. Рихтера по совершенствованию делопроизводства управлений казенных железных дорог *2, классификационные системы документов В.М. Толстопятова, выполненные автором в Управлении Юго-Восточных железных дорог .*3
-----
*1 См.: История делопроизводства в СССР. Указ.соч., С. 57-59.
*2 См.: Рихтер И.И. Правила делопроизводства и делохранения казенных железных дорог. - Пг., 1915.
*3 См.: Толстопятов В.М. Десятичная классификация, карточная система и вертикальный способ хранения, в применении к организации библиотеки, архива чертежей и регистрации деловых бумаг. - Воронеж, 1912.
Эти примеры показывают, что сложившиеся традиционные формы и методы делопроизводства препятствовали “перестройке” хозяйства России на капиталистический лад и должны были подвергнуться изменениям в духе времени.