1.2. Советское делопроизводство
После октября 1917 года наряду с разрушением государственной машины Российской империи было формально ликвидировано и прежнее делопроизводство. Однако политика привлечения в аппарат управления советскими учреждениями чиновников с дореволюционным опытом неизбежно проводила к возрождению прежних бюрократических процедур работы с документами. В этих условиях по инициативе В.И. Ленина органам Рабоче-крестьянской инспекции придается функция контроля за работой государственного аппарата и его рационализации.
В соответствии с решениями XII съезда РКП (б) был создан объединенный партийно-государственный орган ЦКК-РКИ, который в числе других должен был осуществлять мероприятия по “рационализации техники управления, делопроизводства, счетоводства и отчетности” *1. Основную нагрузку в этой работе нес отдел административной техники ЦКК-РКИ. Благодаря деятельности РКИ в стране в 1920-е годы сложилась система научно-исследовательских, хозрасчетных, ведомственных и общественных организаций, разрабатывающих вопросы научной организации управления на единой методической основе.
-----
*1 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд. 8-е. М.: Политиздат, 1979, Т. 2, С. 444.
В период 1920-х годов наибольший вклад в развитие научной организации управленческого труда внес Государственный институт техники управления (ИТУ), созданный в системе НК РКИ СССР в 1926 г. Согласно положению об ИТУ, утвержденному СНК СССР 9 февраля 1926 г., на институт возлагались следующие задачи: научная разработка вопросов техники управления, ее упрощение и механизация путем изучения работы советских учреждений и создания типовых проектов рациональной организации управленческого труда (“нормалей”, “шаблонов”). Кроме того, институт должен был осуществлять консультационную деятельность и проводить популяризаторскую работу в печати, лекциях, на выставках, и т. п. *1.
-----
*1 Научная организация труда, производства и управления. Сборник документов и материалов 1918-1930 гг. - М., 1969, С. 303. Подробнее о деятельности ИТУ см.: Кузнецова Т.В., Подольская И.А. Деятельность института техники управления по рационализации делопроизводства. Труды МГИАИ, 1975, Т. 31, вып. 2
Деятельность института распадалась на две составные части: теоретическую и практическую, тесно связанные между собой. Научная работа института выполнялась в кабинетах (теории организации, методики, основных операций, вспомогательных операций, стандартизации) и лабораториях (физиотехнической, механико-аналитической), конструкторском бюро. Структура института была достаточно гибкой и видоизменялась в зависимости от актуальности той или иной задачи, решаемой институтом. Так, впоследствии появился кабинет документации и оборудования.
Практическая рационализаторская работа осуществлялась ИТУ через акционерное общество “Оргстрой”, которое использовало научные разработки института и в свою очередь финансировало исследовательские работы ИТУ. Сотрудники ИТУ поставили ряд важных проблем организации управления, решали крупные теоретические проблемы делопроизводства: терминологические, организационно-технологические, унификации и стандартизации документов, классификации документов, связи делопроизводства и архивного дела.
Институт техники управления вел активную консультационную деятельность. Только в 1927 г. рационализаторы-практики получили в ИТУ более 200 различных консультаций. Особой известностью пользовались совещания рационализаторов, проводимые ИТУ с целью повышения квалификации и обмена опытом.В 1927 г. состоялось 50 совещаний, которые посетили 2334 человека *1.
-----
*1 Подробнее см.: Ларин М.В. Развитие организационных форм рационализации управленческого труда и делопроизводства в СССР. Уч. пособие - М., МГИАИ, 1982, С. 31-39.
Сотрудники ИТУ вели лекционную пропаганду, выступали в периодической печати по актуальным проблемам рационализации управления. При ИТУ был организован музей-выставка, где демонстрировались достижения института.
Несмотря на краткий срок своего существования, ИТУ оставил заметный след в истории рационализации советского госаппарата как научно-методический центр, впервые начавший научные исследования принципов построения аппарата управления и организации его работы.
НК РКИ стимулировал создание внутриведомственных органов для рационализации управления и делопроизводства.
Впервые идея о создании в стране сети специальных ведомственных рационализаторских органов была высказана на 1 Всероссийской конференции по научной организации труда и производства в 1921 г. и поддержана Первой Московской инициативной конференцией по нормализации техники управления 1922 г.
Вторая конференция по научной организации труда (1924 г.) ускорила развитие ведомственных рационализаторских органов. В резолюциях конференции указывалось, что “необходимо стремиться к созданию в составе крупных учреждений постоянных органов рационализации (оргбюро), выделяемых самими учреждениями и ведущих постоянную и длительную работу по их усовершенствованию”*1 .
-----
*1 Резолюции 2-й Всесоюзной конференции по НОТ (10-16 марта 1924 года). М., 1924, С. 18.
Оргбюро - это рационализаторская структура, создаваемая учреждениями на правах структурного подразделения, в задачу которой входило постоянное изучение и рационализация работы учреждения. Иногда рационализаторские подразделения назывались отделами или бюро, однако разница в наименовании не имела принципиального значения.
Коренное отличие оргбюро от других органов рационализации заключалось в том, что оно являлось самостоятельным структурным подразделением учреждения и создавалось для рационализации управления и его процессов. Оргбюро работали в тесном контакте с общественными нотовскими ячейками учреждений, кружками НОТ, ячейками лиги “Время”, ячейками содействия по улучшению госаппарата, экономическими комиссиями и производственными совещаниями профсоюзов.
НК РКИ СССР ставил задачу создания оргбюро во всех крупных учреждениях и распространения сети рационализаторских органов в отраслях народного хозяйства с тем, чтобы обеспечить совершенствование работы аппарата управления *1.
-----
*1 Техника управления, 1928, № 7, С. 191
Рационализация управления, проводимая в 1920-е годы, неизбежно приводила рационализаторов к необходимости совершенствования делопроизводства. Эта работа к тому же не требовала больших финансовых затрат и сложного оборудования.
Необходимость совершенствования делопроизводства диктовалась объективными причинами. Формы и методы делопроизводства, сложившиеся до революции, были непригодны для советских учреждений и требовали пересмотра. Во многих учреждениях делопроизводственные функции были распылены по структурным подразделениям, что вело к разбуханию штатов делопроизводственных служащих и затрудняло документооборот, приводило к медлительности в решении управленческих вопросов.
Рационализация делопроизводства в 1920-е годы развивалась по следующим направлениям: совершенствование организационных форм и методов работы делопроизводственных служб; создание правил и инструкций по делопроизводству; организация документооборота; классификация документов; унификация систем документации.
Рационализаторы наркоматов и ведомств отводили важную роль созданию специальных подразделений, занимающихся делопроизводством в аппарате управления. Это канцелярии, секретариаты, экспедиции, машинописные бюро и т. п. Целью их организации была разумная централизация выполнения однотипных делопроизводственных функций в учреждениях.
С целью регламентации делопроизводства создавались правила и инструкции, которые отражали теоретические установки и практические достижения научной организации управленческого труда 1920-х годов и, в основном, строились на основе единой методики, разрабатываемой специалистами НК РКИ СССР и ИТУ *1.
-----
*1 Карп Н.М. Делопроизводство судебных органов. М., 1930; Попов Н.А. Краткое руководство по карточной системе делопроизводства и основные правила письмоводства в главных краевых, областных и губернских судах. М., 1927; Руководство по делопроизводству в райотделах связи. М., 1931; Эйхенвальд А. Правила организованного делопроизводства. М., 1926 и др.
В 1920-х годах для учреждений разрабатывались централизованная и децентрализованная системы делопроизводства. Выбор типа системы зависел от конкретных условий того или иного учреждения.
В то время считалось, что центральное место в делопроизводстве занимает вопрос о регистрации документов, обеспечивающий учет, контроль и справочную работу по документам. Эта операция была наиболее дорогостоящей, отвлекала значительные силы работников делопроизводства, многократно повторялась.
Поэтому в первую очередь рационализаторы обратились к совершенствованию процесса регистрации документов. В основном происходила замена журнальной системы регистрации карточными: индивидуальной или групповой. Причем обязательно учитывался профиль учреждения, объем документооборота, количество корреспондентов. Эти факторы были определяющими при выборе систем регистрации.
По данным ИТУ, в учреждениях 1920-х годов применялись такие системы регистрации документов, как: индивидуальная карточная система, групповая карточная система, комбинированная карточная система, комбинированные журналы.
Карточные системы регистрации явились шагом вперед по сравнению с журнальной системой регистрации, они повысили справочную способность регистратуры и устранили множественность регистрационных инстанций. Групповая карточная система регистрации способствовала сокращению массива регистрационных карточек, более тесно увязывала делопроизводство с архивом.
Во второй половине 1920-х годов во многих учреждениях в соответствии с методическими указаниями ИТУ применялась и безрегистрационная система делопроизводства, тесно связанная с функциональным построением аппарата управления.
Безрегистрационная система предусматривала точную классификацию функций учреждения, детальное распределение отдельных вопросов деятельности между ответственными исполнителями, закрепление документов и дел за определенными лицами. В соответствии с классификационным планом входящий документ сразу направлялся заранее определенному исполнителю.
Однако безрегистрационная система делопроизводства вскоре проявила отрицательные качества аппарата управления. Почти полное отсутствие контроля исполнения, случаи утери документов, путаница с их пересылкой по инстанциям и другие недостатки доказали невозможность применения безрегистрационной системы делопроизводства при всех ее теоретически положительных характеристиках.
Безрегистрационная система требовала высокой квалификации кадров, четкой организационной структуры госаппарата. В то время эти факторы не были обеспечены. Неудача с пропагандой и внедрением безрегистрационной системы делопроизводства повлекла за собой и регрессивные процессы - многие учреждения после ее отмены вернулись к журнальным формам регистрации документов.
Наряду с безрегистрационной системой некоторые учреждения обращались и к “дублетной” системе делопроизводства”*1 . Однако эта система не нашла распространения, от нее вскоре отказались из-за большого расхода бумаги и возрастания объема документооборота.
-----
*1 Техника управления, 1925, № 3. С. 40.
Анализ развития систем регистрации документов, разрабатываемых в учреждениях на основе методики ИТУ в 1920-е годы, показывает, как важно при рационализации учитывать конкретный организационный уровень развития аппарата управления, квалификацию сотрудников, уровень технической оснащенности аппарата. Попытки внедрения новых делопроизводственных систем обречены на неудачу, если они не отвечают внутренним потребностям учреждения и общему уровню развития аппарата управления. Кроме этого, в делопроизводстве, как в самой традиционной стороне управленческого процесса, очень важна психологическая подготовка сотрудников к любой реорганизации. Всякое нововведение должно быть обосновано теоретически, неоднократно проверено на практике и только после этого может быть рекомендовано для широкого освоения.