Вместе с тем практический опыт 1920-х годов по рационализации управленческого труда является важным источником для современных исследований в области совершенствования госаппарата и его документационного обеспечения.
В период 1920-х годов была проведена значительная работа как в области теории документоведения, так и в практической рационализации системы делопроизводства, особенно в центральных органах государственного управления - наркоматах. Венцом достижений ученых и специалистов 20-х годов можно считать разработку ими правил постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР (1928 г.) и проекта “Общих правил документации и документооборота” (1931 г.). Последние правила предполагали введение единой организации делопроизводства для всех учреждений. “Общие правила” явились серьезной попыткой разработать общегосударственные нормы в области работы с документами, однако они так и остались не реализованными из-за ликвидации их разработчика - ИТУ в 1932 г.
После этого серьезных попыток создания общей научно-методической базы делопроизводства в советских учреждениях не предпринималось вплоть до 70-х годов. Впервые идея создания в СССР единой государственной системы делопроизводства впервые прозвучала в специальном постановлении Правительства СССР о механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата, принятом в декабре 1959 г. *1. Однако практическая работа по созданию системы началась в 1966 г., когда эта проблема была включена в пятилетний план развития народного хозяйства СССР на 1966-1970 гг. Головным разработчиком системы стал созданный в 1966 г. в системе Главного архивного управления Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела. В сентябре 1973 года основные положения Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) были утверждены Государственным комитетом Совмина СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам и ведомствам для использования их в практике работы для рациональной постановки делопроизводства *2 .
-----
*1 История делопроизводства в СССР. Указ. соч., С. 127.
*2 Единая государственная система делопроизводства (Основные положения. М.: Главархив СССР, 1975.)
ЕГСД представляла собой научно-упорядоченный комплекс правил, нормативов и рекомендаций по ведению делопроизводства, начиная с момента поступления или создания документов до передачи их в архив. В ЕГСД также излагались требования к службам делопроизводства в учреждениях и порядок их работы. Положение ЕГСД дополнялись Унифицированной системой организационно-распорядительной документации и подкреплялись соответствующими ГОСТами. ЕГСД сыграла значительную роль в деле упорядочения работы с документами и в оптимизации документационных процессов в масштабе страны *1.
-----
*1Кузнецова Т.В., Лосев В.И. Управленческая документация. - М.: Экономика, 1985, С. 7.
На базе ЕГСД практически во всех республиках СССР были утверждены республиканские инструкции по делопроизводству, что позволило вывести основные положения ЕГСД на нормативный уровень.
Однако ЕГСД была рассчитана на ручные методы работы с документами и позволила лишь навести определенный порядок в делопроизводстве государственных учреждений, не затронув их бюрократической сути. Кроме этого, ЕГСД касалась только организационно-распорядительной документации, оставляя за пределами своего влияния остальные системы документации.
Таким образом, ЕГСД распространялась лишь на 7-12% всей документации, образующейся в деятельности аппарата управления. Узкое понимание делопроизводственной деятельности как работы с организационно-распорядительной документацией нанесло вред созданию единой документальной инфраструктуры в аппарате управления. Да и техническая база для достижения такой цели была явно неудовлетворительна.
Проблемой стало также и то, что ЕГСД не имела статуса общегосударстенного норматива, она была лишь рекомендована к использованию специальным решением Госкомитета СССР по науке и технике. Остается только догадываться, каким был бы эффект ЕГСД, если бы она была выполнена в соответствии с первоначальной идеей о вовлечении в число ее разработчиков Госплана, Госкомстата, Госкомтруда и Главархива СССР. Вряд ли в этом случае предел ее компетенции был бы определен только организационно-распорядительной документацией, а характер действия остался лишь как рекомендательный.
Проявившиеся на практике в 80-е годы проблемы, связанные с внедрением ЕГСД и прогресс новых информационных технологий, обозначившийся с появлением электронно-вычислительных машин (ЭВМ) разного класса, привели к появлению проекта Типовой системы документационного обеспечения управления (ТСДО).
Разработка ТСДО была направлена на создание автоматизированной системы, реализующей в центральном аппарате министерства или ведомства положений единой системы документационного обеспечения управления, государственных стандартов на унифицированные системы документации и других нормативно-методических документов. ТСДО предусматривала выполнение в автоматизированном режиме основных функций аппарата управления по работе с документами:
подготовка и оформление документов;
учет и регистрация документов;
передача, хранение и поиск документов;
контроль исполнения документов.
Система была ориентирована на применение мини-ЭВМ и персональных компьютеров на базе индивидуальных рабочих мест или локальных сетей и включала в себя оригинальные прогрессивные решения. Однако на практике система комплексно реализована не была, хотя отдельные ее элементы с успехом применялись в различных учреждениях.
Значительным успехом в совершенствовании управления документацией 80-х годов следует считать разработку унифицированных систем документации (УСД), восемь из которых действует и сейчас, а также создание классификаторов технико-экономической и социальной информации. В основу создания УСД положен метод унификации документов, обслуживающих однотипные управленческие функции и задачи. Классификаторы позволяют поддерживать Единую систему классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК ТЭИ), что имеет важное значение для повышения эффективности интегрированной обработки данных в автоматизированных информационных системах *1.
-----
*1 Подробнее см.: Организация работы с документами. - М.: Инфра, 1998, - С. 50-57.
1.3. Особенности современного этапа
Распад СССР и возникновение новой российской государственности, переход к экономике рыночного типа ставят вопрос о создании адекватных требованиям времени единых норм и требований к системе документационного обеспечения управленческой деятельности. Повышение значения экономического фактора и юридической силы документов в управленческой деятельности делает актуальными исследования ученых и эксперименты практиков в области документации, направленные на отход от традиционного примата делопроизводства, от традиционного деления документации “по системам” и на переход к созданию высокоэффективных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления всем комплексом информационно-документационных ресурсов при достижении стратегических и оперативных целей управления в любых организациях, особенно в государственном аппарате управления.
На наш взгляд, сегодня мы имеем гораздо больше шансов на успех в этом направлении, несмотря на все трудности, переживаемые народным хозяйством страны в современный период. Основанием для такого оптимизма является наличие определенных предпосылок и факторов, которые позволяют по-новому взглянуть на данную проблему.
Прежде всего, следует отметить, что на государственном уровне складывается понимание важности для эффективного государственного управления проблемы его документационного обеспечения. Об этом говорят содержание распоряжения Президента Российской Федерации № 85-рп от 5 марта 1993 г. о необходимости создания единой системы документационного обеспечения исполнительных органов государственной власти, разработка Типовой инструкции по делопроизводству для министерств и ведомств РФ *1 , утверждение нового стандарта на организационно-распорядительную документацию, подготовленного ВНИИДАД. Отметим, что ВНИИДАД в рамках целевой комплексной программы “Развитие архивного дела” завершает подготовку новой редакции Единой государственной системы документационного обеспечения управления. Важным элементом в этом ряду является Инструкция по документационному обеспечению (делопроизводству) в Администрации Президента Российской Федерации *2 . Все это позволяет надеяться на принятие в ближайшем будущем соответствующей правительственной программы в области документационного обеспечения.
-----
*1 Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации. - М., Росархив, 1994.
*2 Инструкция по документационному обеспечению (делопроизводству) в Администрации Президента Российской Федерации. М., 1995.
Следующей предпосылкой является появление спроса на современные системы документационного обеспечения управления в органах государственного управления и особенно в коммерческих организациях. Рынок нацеливает менеджеров на эффективное управление, а реальная конкуренция (особенно в торговой и банковской сфере) заставляет обратить внимание на необходимость построения информационных систем, обеспечивающих лучшее, чем у конкурента, использование информации для принятия решений. А следовательно, большее внимание уделяется вопросам управления документацией. Об этом говорит постоянный спрос на специалистов-документоведов.