3) Закон об административной ответственности за нарушение архивного законодательства субъекта Российской Федерации.
Субъекта Российской Федерации (например, Республика Алтай, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Приморский край, Курская, Нижегородская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области и город Москва) ввели административную ответственность за нарушение законодательства об архивах. Следует отметить, что конституционная норма (статья 72, пункт «к») относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов административное и административно-процессуальное законодательство, а часть 2 статьи 76 устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации[52], но четкого разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области правотворчества, связанного с установлением и реализацией мер административной ответственности. В одних случаях, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как бы заполняют «правовой вакуум», а в других, в основном, дублируют меры, предусмотренные федеральным КоАП, и лишь видоизменяются размеры санкций. В связи с тем, что административная ответственность связана с вторжением в область прав человека следовало бы законодательно регламентировать полномочия Русинской Федерации и ее субъектов в этой сфере.
Рассматривая содержание указанных статей в этой сфере, государственная деятельность в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами, что гарантирует создание единой для всей Федерации правовой базы и тем самым равноправия граждан, вне зависимости от места их проживания. Субъекты Федерации пытаются обосновывать принятие подобных нормативных актов, но выдвигаемая позиция юридически не состоятельна. В субъектах Федерации формируется правоприменительная практика в части ответственности в административном и административно-процессуальном праве, в результате чего возникают юридические противоречия между правовыми актами и юридическими действиями. Решение подобных проблем составляет одну из функций федерального коллизионного права, отнесенного статьей 71 (пункт «и») Конституции России к ведению Российской Федерации[53].
4) Положение о Государственной архивной службе субъекта Российской Федерации, утвержденное постановлением (распоряжением) Г.лавы Администрации (губернатора, мэра), которое определяет систему входящих в нее архивных органов и учреждений, их задачи и функции, права и ответственность, основные принципы организации работы и др.
5) Положение о Государственной архивной инспекции субъекта Российской Федерации, утвержденное постановлением (распоряжением) Главы Администрации (губернатора, мэра). Например, в 1993 г. в структуре Московского городского объединения архивов создается архивная инспекция, а в 1995 г. - при Архивном управлении Администрации Омской области Государственная архивная инспекция на правах структурного подразделения с особыми правами[54]. Так, на Государственную архивную инспекцию Омской области в соответствии с распоряжением Главы Администрации Омской области «Об утверждении Положения о Государственной архивной инспекции» возлагается государственный контроль за соблюдением законодательства в области учета, сохранности и использования документов Архивного фонда, предоставляется право проводить инспекционные проверки объединений и ведомств, организаций и предприятий независимо от их подчиненности и форм собственности, а также государственных и муниципальных архивов. Государственная инспекция имеет право налагать в соответствии с действующим законодательством па должных лиц и граждан административные взысканий в виде предупреждений и штрафов за нарушение правил обращения и использования архивных документов, приведших к незаконному их уничтожению, порче и иной утрате, нанесших вред целостности и сохранности архивного фонда области, принимать меры к взысканию материального ущерба с виновных[55].
6) Иные акты, направленные на улучшение организации архивного дела.
В нормативных правовых актах, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, содержатся положения:
· воспроизводящие нормы Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах'' и других федеральных нормативных актов;
· конкретизирующие, детализирующие нормы федерального законодательства;
· первичные нормы по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Федерации.
Воспроизведенные нормы составляют основную часть законов, что является подтверждением единства по основным и конкретным вопросам федерального и регионального регулирования отношения в сфере архивного дела. Они отражают общественность закрепленных в них положений, единство системы управления архивным делом в Российской Федерации и ее субъектах. К ним относятся нормы, закрепляющие задачи архивного законодательства, принципы деятельности Архивного фонда субъекта, состав Архивного фонда субъекта Федерации (государственная и негосударственная части), задачи органов государственной власти в области архивного дела, систему управления архивным делом и архивных учреждений и т.п.
Нормативные правовые акты местного самоуправления; нормативные акты организаций и учреждений, относящиеся к муниципальной собственности, составляют пятый уровень системы архивного законодательства, который является самостоятельным, независимым от органов государственной власти, но подчиненный Конституции России и законам Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения органов местного самоуправления муниципальных образований относит организацию и содержание муниципальных архивов[56]. В России в 1998 г. действовало более 2100 архивных отделов муниципальных образований и муниципальных архивов (почти 26 млн.дел)[57]. Росархивом было разработано и одобрено решением ее коллегии от 2 октября 1997 г. «Примерное положение о муниципальном архиве (об архивном отделе муниципального образования)», в котором определяется правовой статус муниципального архива (органа управления архивным делом муниципального образования) в системе органов местного самоуправления, его функции и задачи[58].
«Муниципальный архив (архивный отдел муниципального образования) является самостоятельным структурным подразделением администрации - исполнительного органа местного самоуправления) без права юридического лица, созданным для выполнения функций местного самоуправления в области архивною дела и обеспечения деятельности органов представительной и исполнительной власти муниципального образования, действующих в соответствии с его Уставом, а также обслуживания учреждений, организаций, предприятий и граждан»[59].
К концу 1998 г. законодательство большинства субъектов Российской Федерации включило муниципальные архивы в систему Федеральной архивной службы России, а практика утверждения исполнительными органами местного самоуправления положений об этих архивах на основании Примерного положения о муниципальном архиве (об архивном отделе муниципального образования) подтверждает их вхождение в систему государственной архивной службы. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» также включает муниципальные архивы в систему Федеральной архивной службы России[60]. Возникает коллизия в действующем законодательстве, которая требует тщательного изучения и устранения юридических противоречий.
Рассмотрев систему архивного законодательства Российской Федерации, состоящую из:
1. конституционного законодательства (Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, постановлении Конституционного Суда Российской Федерации);
2. общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации;
3. законодательства Российской Федерации (федеральных законов, законов Российской Федерации и иных нормативных актов палат Федерального Собрания; указов и распоряжений Президента Российской Федерации нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти; законодательства СССР и РСФСР: нормативных актов организаций и учреждений, относящихся к федеральной собственности);
4. законодательства субъектов Российской Федерат щи (законов и иных нормативных правовых актов органов законодательной власти субъектов Федерации; нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; нормативных актов организаций и учреждений, относящихся к собственности субъектов Федерации):
5. Нормативных правовых актов органов местного самоуправления и нормативных актов организаций и учреждений, относящихся к муниципальной собственности, можно сделать вывод о том, то ее элементы не равнозначны.
В настоящее время архивное законодательство Российской Федерации формируется в систему как таковую. Необходимо отметить, что по сравнению с прежней системой архивного законодательства советского периода новая система значительно расширена. В нее вошли важные ранее отсутствовавшие такие элементы, как законы; общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; законодательство и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты местного самоуправления. Закон должен постепенно занять ведущее положение в правовом регулировании деятельности государства в области архивного строительства, так как именно закон, гарантируя соблюдение интересов государства и личности, позволит государству гибко воздействовать на развитие архивного дела.