1.4 Цель издания сборников образцов документов
Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII века, а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.
Цель издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием "обряда делопроизводства" и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.
На фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова[2] - "Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел" (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг. Сам он так определял значение своей работы:
«... издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических ... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Избрав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодательства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и межевого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых частными лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам деловых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления».
Делопроизводство Н.В. Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении - это "наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел"; практическое делопроизводство - это "общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг". К предмету теоретического делопроизводства он отнес: "наружные свойства" деловых бумаг и их "внутренние свойства".
В разделе о наружных свойствах документов он дает:
- классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:
1. сношения (или отношения);
2. реестры, журналы, протоколы, ведомости, описи, отчеты, книги;
3. официальные письма;
4. записки;
5. выписки;
- порядок написания текста документа в разного рода деловых бумагах;
- части деловой бумаги (т.е. формуляр документа): заглавие, особенные пометки, расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, "кувертные" надписи;
- титулы и формулы обращения к разным особам и другие вопросы.
К внутренним свойствам он относит стиль ("слог") документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.
В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и "просительские" дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.
1.5 Появление пишущей машинки и телеграфа
Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.
Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.
В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в "Общем учреждении министерств", в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.
Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. "Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве" введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: "секретно", "не подлежит оглашению", "спешно" и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.
2. Суть создания министерского делопроизводства
Причина появления министерского «исполнительного» делопроизводства - потребность в улучшении организации высших административных учреждений. Министерства были построены на началах единоличной власти и ответственности. Для объединения их деятельности и для обсуждения вопросов, касающихся нескольких министерств, собирался “комитет министров”. Сенат становился “хранителем законов”, высшей судебной инстанцией и органом надзора за администрацией. Министры должны были предоставлять Сенату годовые отчеты. На деле же эта ответственность министерств не осуществлялась с самого начало своего установления (порядок предоставления отчетов соблюдался выборочно и потов вообще был забыт). Сперанский[3] отмечал, что министерства не могут нести ответственности перед Сенатом, который также зависел от “произвола власти” и был исполнительным органом”. К тому же министр выбирался самими лицом, и тот ему докладывал непосредственно, поэтому критика сената относилась бы не к министру, а к императору.
Министры и товарищи министров (замы) назначались императором, высшие чиновники министерств императором по представлению министра, низшие - министром. Министерство делилось на департаменты (присутствия, в которых принимались решения, организованные по направлениям деятельности) и канцелярии (где осуществлялось делопроизводство). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами. В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи и директора департаментов.
Число министерств росло: Государственное казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство полиции. Созданная Александром I[4] центральная система управления просуществовала с некоторыми изменениями до 1917 года.
Аппарат министерств при Александре II[5] был значительно перестроен. Многие их министерств стали создавать свои местные органы. В связи с развитием капитализма повышается роль отраслевых министерств: путей сообщения, государственных имуществ, финансов, Главный комитет железных дорог.
2.2 Минусы министерской системы управления государством.
Кресло министра должен занимать человек весьма компетентный в государственных делах, с незаурядными умственными способностями, физически здоровый, способный принимать сложнейшие решения и руководить единоначально этим государственным органом. Такого человека было найти довольно сложно.
Министерская реформа способствовала централизации государства и развитию бюрократии. В этой связи коллегии представляются альтернативным вариантом развития публичного права. Такие минусы как сращивание судебной и административной власти в руках коллегий можно было избежать путем их реформирования (сращивание двух ветвей власти в лице одного ведомственного органа не было принципиальным замыслом Петра Великого). Медленность в решении государственных проблем, за которую так часто упрекают коллегии, на самом деле преувеличена.