Но были в земствах и другие взгляды на отношение земских школ к церковно-приходским и вообще на положение народной школы в земстве. Сущность этих иных взглядов прекрасно выразил московский гласный Д. Ф. Самарин, который (в 1894 г.) говорил, что, "приветствуя появление, распространение и развитие церковно-приходских школ как школ, устраиваемых духовным ведомством на его специальные средства и на частные пожертвования, земство не может отнестись иначе, как отрицательно, ко всякой попытке отвлечь хотя бы часть земских средств на поддержание школ духовного ведомства... Земская общественная школа не должна стать школой правительственнаго ведомства". И московское земство, много заботившееся об улучшении своих школ, отрицательно относилось к отвлечению земских средств на церковно-приходские школы. Одесское земство еще в 80-х годах признало, что материальное пособие церковно-приходским школам — совершенно неуместная и бесцельная затрата со стороны земства. Но таких земств, как Московское и Одесское, было немного, большинство стояло за субсидирование церковно-приходских школ.
Так дело тянулось до конца 90-х годов прошлого столетия. В это время в земской деятельности по народному образованию совершился крупный переворот: губернские земства, воздерживавшиеся от непосредственного участия в устройстве и содержании начальных школ, с 90-х годов постепенно входят в организацию школьного дела, вырабатывая проекты школьных сетей, систематизируя работу уездных земств, выдавая ссуды на постройку школ, производя доплаты к жалованью учителей и т. п. Число земских школ с 90-х годов значительно увеличивается, существование школ становится более устойчивым, многие школы приобретают собственные помещения; увлечение церковно-приходскими школами проходит, субсидии им уменьшаются, обнаруживаются деятельные заботы о создании учреждений для подготовки народных учителей; вырабатывается тип земской начальной школы, содержимой и направляемой земством, который и противопоставляется типу церковно-приходской школы 5.
Таким образом, та школа, которая называется ныне земской народной школой, есть результат многообразного народно-общественного творчества. В основе ее лежит, без всякого сомнения, старинная дьячковская школа, созданная мастерами грамоты и поныне еще существующая кое-где в глуши, особенно же среди старообрядческого населения, например в Пермской губернии. Из частной школы, существовавшей в силу частного договора между родителями ученика и учителем-мастером, она превратилась в общественную сельскую школу, содержимую сельским обществом. Эта сельская общественная школа была весьма плоха и бедна, с неподготовленным, малообразованным учителем и без учебных пособий, ютившаяся в сторожке или в обыкновенной крестьянской избе. От старинной дьячковской школы она ушла недалеко. Но вот явился новый школьный орган — земство — и мало-помалу вошел в школьное дело. Сельская общественная школа постепенно превратилась в крестьянско-земскую, потом — в земскую — почти всецело по источникам содержания и земско-общественную — по своей внутренней педагогической организации, приданной ей общественниками-педагогами. Таким образом, в настоящей земской народной школе мы можем различить целый ряд напластований народно-общественного творчества, ее организация есть дело многолетней и многосложной работы и творчества по преимуществу массового, народного, когда она была всецело в руках народа, и творчества личного, лучших людей, когда она попала в руки земств и отдельных педагогов.
Содержа школы, наблюдая за ними в лице двух членов училищного совета и вообще имея к ним самые близкие отношения, непосредственно заинтересованное в их благоустройстве земство, естественно, обращалось с ходатайствами по разным школьным делам к правительству и по большей части получало от него отказы. За время с 1865 по 1884 год земства представили не менее 259 ходатайств о школах, из которых отклонено или не получило дальнейшего движения 158, т. е. 61%. Из числа удовлетворенных 2/5 ходатайств касались почти исключительно вопроса об учреждении новых, преимущественно средних учебных заведений или о расширении существующих на собственные средства земств. Посмотрим, каковы были главнейшие виды отклоненных правительством земских школьных ходатайств и по каким причинам они отклонялись.
Многие земства (числом 18) ходатайствовали об усилении земского элемента в составе училищных советов еще одним-двумя членами или о предоставлении председателю или членам управ права заседать в училищных советах по должности или по выбору земских собраний. Ходатайства были изложены и в разных других формах. Мотивом всех этих ходатайств служила признанная необходимость в привлечении большего числа лиц к деятельности и к наблюдению за народным образованием и, в частности, для контроля над школьным преподаванием. Волчанское земство указанную побудительную причину формулировало так (в 1876 г.): "В настоящем числе члены училищного совета не успевают посещать всех народных училищ и не могут присутствовать на всех окончательных экзаменах, вследствие чего в некоторых училищах экзаменов вовсе не бывает". Инспектора народных училищ находились, вероятно, в таком же положении. Таким образом, в усилении наблюдения нужда была большая, надзора за школами не было, но тем не менее министерство народного просвещения отклонило все ходатайства, признав увеличение числа членов от земства в училищных советах "излишним". В то же время число инспекторов народных учиищ возрастало весьма медленно, да и в настоящее время их число еще недостаточно.
Вследствие этого последнего обстоятельства некоторые земства (числом 9) возбудили ходатайства о предоставлении права самим земствам избирать инспекторов своих училищ, обладающих соответственным педагогическим цензом, для руководства учителями, для улучшения приемов преподавания, для постоянного действительного надзора за ходом учебного дела в школах. Потребность в таком педагоге-руководителе вызывалась как педагогической неподготовленностью в иных случаях членов от земства (по свидетельству ходатайства Рязанского губернского собрания), так и тем, что "правительственные инспектора, по недостаточному количеству их, едва ли в силах так заботиться о школах, как земство" (по словам Таврического губернского собрания). Все подобные ходатайства были отклонены министерством народного просвещения на том резонном основании, что они "не подлежат удовлетворению по действующему положению о начальных народных училищах" (об изменении этого действующего положения именно и возбуждалось ходатайство). Рязанскому земству было указано, что если земство желает усилить надзор за школами, то пусть ходатайствует об учреждении необходимого числа должностей правительственных инспекторов народных училищ с содержанием от земства. А по поводу такого же ходатайства Таврического земства министр народного просвещения прямо и откровенно заявил, "что правительству ни в каком случае не может быть удобным отказаться от того надзора и контроля над народным образованием, которые поручены его специальным агентам в лице определенных им инспекторов народных училищ".
Наконец, в 1875 году вследствие ходатайства Елабужского уездного земского собрания вопрос этот разрешился в законодательном порядке: Высочайше утвержденным 22 ноября 1875 года мнением Государственного совета в Елабужском уезде была учреждена должность инспектора с содержанием от земства, с предоставлением ему всех прав и преимуществ инспекторской должности на общем основании, но и с подчинением его в порядке определения на должность и в отношении его служебных обязанностей общему положению о правительственных инспекторах, т. е. с постановлением самого назначения его и затем всей его службы в зависимость от правительственного директора народных училищ. Тем же законом было предоставлено министру народного просвещения по соглашению с министрами финансов и внутренних дел, а также с главным начальником III отделения Собственной Его Величества канцелярии учреждать должности инспекторов народных училищ с содержанием от земства и в других местностях — в случае ходатайства о том местных земских собраний. Но земства мало пользовались этим законом.
Само собой разумеется, что попытки земств повлиять на внутренний строй содержимых ими школ изданием своих положений, инструкций и правил для земских училищ по учебно-воспитательной части, попытки обсуждать на земских собраниях педагогические вопросы, например, о масштабах преподавания грамматики в начальных школах, образовать при земских управах советы по вопросам народного образования при участии лиц школьного персонала, исполнительные комиссии, порайонные совещания земских учителей в целях помощи земским управам — все такие попытки пресекались как незакономерные, недопустимые, противоречащие закону — то Министерством народного просвещения, а то и Сенатом (например, указ Правительствующего сената от 26 марта 1910 г. по жалобе Звенигородской уездной земской управы; указ от 18 ноября 1896 г. № 11099; от 23 февраля 1910 г. № 2966).
Некоторые земства ходатайствовали, нельзя ли учителям собираться на съезды, чтобы путем взаимного обмена мыслей выяснять свои учительские нужды и изыскивать средства их удовлетворения. На такое ходатайство Уржумского земства (1875) министерство ответило, что оно находит подобные съезды излишними, при низком уровне образования учителей народных училищ они могут сопровождаться вредными последствиями как в педагогическом, так и в политическом отношении и что оно полагало бы оставлять без удовлетворения и другие такие же ходатайства земских учреждений. Очевидно, в глазах министерства существенна и ценна была политическая благонадежность образования, а само образование без политической благонадежности в духе и смысле того или другого министра или правительства никакой цены не имеет.