Каптерев П. Ф.
В 1864 году было издано Положение о земских учреждениях, которым к предметам ведения земских учреждений отнесено и "попечение о развитии средств народного образования за счет земства школами и другими учебными заведениями" (изд. 1890 г., ст. 2, п. 10). Отношение земства к народному образованию определилось не сразу, довольно долго земство колебалось в своем отношении к народной школе: что она — его родное, кровное детище, или пасынок, или подкидыш? Закон предоставлял земству заботу преимущественно о материальном обеспечении народной школы ("участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законами определенных, в попечении о народном образовании", изд. 1864 г., ст. 2, п. 17), оставляя учебную часть в распоряжении министерства. Материальных средств, доходов у земства было мало, расходов много, всякого рода хлопот по благоустройству различных сторон народной жизни, весьма не благоустроенной в то время, было более чем достаточно для самых энергичных земских работников. Естественно поэтому, что земство на первых порах своей деятельности не особенно заботилось о народной школе, да и самое это дело — сельская школа — представлялось как будто не вполне принадлежащим земству, его ведению: в сельской школе учились исключительно дети крестьян, следовательно, крестьянским обществам ею и заниматься. Землевладельцы и лица других сословий не учат своих детей в сельских школах, а земство должно служить благосостоянию всех жителей данной местности, а не одного сословия. Поэтому земство на первых порах не прочь было сбыть со своих рук сельскую школу, предоставив ее, если не всецело, то преимущественно ведению и попечению сельских обществ. Губернские земства признавали устройство и содержание школ делом уездных земств, оставив за собой преимущественно заботы о подготовке учительского персонала; а уездные земства, в свою очередь, считали устройство школ обязанностью сельских обществ. Некоторые земства уездные даже считали нерешенным коренной вопрос, следует ли земству вообще вмешиваться в школьное дело (полтавские земства 1866—1867 гг.). Так, пирятинское земское собрание постановило, что взыскание средств на содержание и устройство школ ближе всего зависит от забот церковных попечительств; земство же может действовать в этом случае с пользою, поощряя только сделанные добрые начинания. Полтавское уездное собрание придерживалось того взгляда, что заботы о начальном образовании должны лежать на сельских обществах, а ведению земства подлежит лишь "общее и высшее образование для всех сословий" и т. п. Неудивительно поэтому, что спустя три года по введении земства, именно в 1868 году, из 324 уездных земств ничего не ассигновали на народное образование 109, т. е. 1/3 их. В 40 уездах на эти нужды были ассигнованы ничтожные суммы. Некоторые земства из числа 215 (324—109 = 215) ассигновали на народное образование вообще, а не на начальное в частности, и выделенные средства на начальное образование систематически не расходовались. Так, например, в 1865 году все херсонские земства, кроме елисаветградского, ассигновали на начальные школы 6285 рублей; но из ассигнованной суммы была израсходована лишь половина, а 3125 рублей остались нетронутыми, потому что, по словам отчета губернской управы, "не оказалось ни школ, которые нуждались бы в поддержке, ни учеников, нуждающихся в пособии, ни учителей, достойных поощрения и забот о них". До 1874 года земства Херсонской губернии почти не вмешивались в дело начального образования в своих уездах 1.
Мало-помалу земства приходили к убеждению, что сельская школа не подкидыш в земстве, а кровное его детище. В 60-х годах земства назначали кредиты на поощрение и награды учителям, а с 70-х годов эти награды превращаются в постоянное жалованье, в доплату к суммам, ассигнуемым сельскими обществами на содержание учителей. Размер таких доплат был крайне разнообразен, но в общем он не превышал сначала половины учительского жалованья. С конца 70-х годов положение дела в большинстве земств меняется: основное жалованье вносят земства, а доплаты производят сельские общества. С 90-х годов земства начинают принимать жалованье учителям исключительно на свой счет, и в 1902 году осталось немного уездов, где в этих расходах участвовали и сельские общества 2.
Параллельно тому, как земства принимали на свой счет расходы на учительское жалованье, они же обеспечивали школы и учебными принадлежностями, освобождая сельские общества и от этого расхода. Сила вещей привела к такому неизбежному результату: везде в школах обнаруживался недостаток мебели, книг и других пособий. Встречались училища, в которых не обучали письму, потому что писать было нечем и не на чем, не было ни перьев, ни бумаги, ни аспидных досок и т. п. С 80-х годов, а особенно с 90-х, земства все более начинают принимать участие в снабжении школ учебными принадлежностями, а к 1902 году эти расходы были целиком отнесены на земский счет в большинстве уездов. В настоящее время этот налог на сельские общества близок к окончанию 3.
Вместе с материальным обеспечением школы и ее общим утверждением совершенствовалась и ее внутренняя педагогическая организация. Целый ряд видных русских педагогов — барон Корф, Деркачев, Паульсон, Водовозов, Бунаков и др. — значительную часть своих сил и времени отдали разработке педагогической стороны начальной школы: были выработаны методы преподавания, определены продолжительность обучения и число отделений начальной школы, указан учебный курс, составлены учебники и всякого рода пособия, — словом, старая начальная школа была перестроена заново и явилась наиболее правильно поставленным в педагогическом отношении учебным заведением.
Несмотря на указанную энергичную работу педагогов по педагогическому благоустройству народной школы, взгляды земства на ее сущность и основные задачи долгое время колебались, земство не понимало ясно значения народной школы в общем ходе народной жизни, не оценивало достаточно образования, хотя бы и элементарного, как условия успешности созидательной земской работы. Барон Корф, земский педагог, учил земцев, что начальная школа должна воспитывать человека, а не профессионала, что она должна давать не грамотность, а хотя бы и небольшое, но образование, что она должна иметь подготовленного, более или менее образованного учителя и т. п. То же проповедовали и другие педагоги. А земство, руководимое главным образом экономическими, а не педагогическими соображениями, все стремилось устроить народную школу, уж если нельзя сдать ее на руки сельским обществам, попроще, подешевле и долгое время было занято отысканием наиболее дешевого типа народной школы. Чуть что-нибудь в этом роде появится на педагогическом рынке, как земство и набросится на дешевку. Выдумал кто-то в 70-х годах передвижные или "амбулаторные" школы, временные школы в уездах с переездными наставниками, и вот пошли писать уездные земские собрания: предполагалось возложить на лучших учителей в уезде разъезды по участкам. В каждом участке должно быть 6–8 пунктов. На одном участке учитель остается 4 недели, а затем через 6–8 недель снова возвращается к нему и т. д. Заложив основы для самообучения, учитель делит своих учеников на 5–6 товариществ, из которых каждое группируется вокруг наиболее способного и бойкого ученика, а сам переезжает в следующий пункт. Земство пустилось насаждать такое амбулаторное образование, но, по счастью, встретило препону в правительстве, опасавшемся политической агитации посредством таких школ. Земствам был разослан в 1877 году сенатский указ о том, что земства не могут открывать подвижных школ "по неимению закона, разрешающаго земским учреждениям собственною властью открывать подвижныя школы". Когда же у правительства исчезли опасения и оно стало разрешать открытие подвижных школ, земства отказались пользоваться этим разрешением, так как успело уже обнаружиться, что передвижные школы "не достигли ожидаемых успехов" и расходы на них находятся "в несоответствии с результатами преподавания"4.
Мечтали некоторые земства о превращении начальных школ в школы грамоты ради простоты дела и дешевизны, мечтали о придании начальным школам профессионального характера, о превращении их в профессионально ремесленные, сельскохозяйственные и т. п., но мечты так и остались мечтами. Разговоров на эти темы в земских собраниях было много, но сделано было в указанных направлениях очень мало. Зато многие земства с восторгом ухватились за церковно-приходские школы, когда те появились, и думали, что теперь-то они могут сказать: "ныне отпущаеши" нас от народных школ и народного образования. Земства принялись субсидировать церковно-приходские школы, в 1901 году из 359 земств 265 давали им субсидии в размере 434 тысяч рублей, причем с 1880 по 1895 год ни одно уездное земство, раз начав субсидирование церковно-приходских школ, не прекращало окончательно своих пособий; даже временное прекращение наблюдалось всего в 3—4 случаях. Некоторые земства шли еще дальше: они передавали духовенству свои школы, все или часть, а своих больше не заводили. Этим они считали свои земские обязанности по отношению к народному начальному образованию исполненными.
Побуждения к такому способу действий у земств были различные: Васильское земское собрание полагало, что в силу исторических обстоятельств духовенство более компетентно и более заинтересовано в успехах просвещения, чем земство. Вольское земское собрание ссылалось на то, что в массе крестьянства имеется более сочувствия к церковно-приходской, чем к земской школе. Тверская губернская управа выражала уверенность, что церковно-приходская школа будет весьма близко стоять к земской школе и все ее отличие будет заключаться лишь в том, что она будет хуже обставлена и будет иметь меньше средств, чем земская. В Елатомском земском собрании один гласный (Ершов) необходимость поддержки церковно-приходской школы мотивировал таким весьма реальным и убедительным соображением: "Мы избавим земство и сельския общества от непроизводительных расходов".