В мае 1995 г. выходят федеральные законы «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», а в ноябре – «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации». Они стали основой законодательной базы в сфере социальной защиты населения. Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. утверждался перечень гарантированных государством социальных услуг, которые предоставлялись гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Среди них такие виды помощи, как материально-бытовые, санитарно-гигиенические и социально-медицинские, консультативные и др. Таким образом, государство определилось в субъектах обязательной помощи, в тех видах услуг, которые оно гарантировало данной категории нуждающихся.
Реализацию всех правительственных мер в области социальной защиты населения, начиная с 90-х гг., осуществляло Министерство социальной защиты (ныне Министерство труда и социального развития). Согласно постановлению Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г., на Министерство возлагалась не только разработка стратегии государственной политики в области защиты нетрудоспособного населения, материнства и детства, но также и организация пенсионного обеспечения граждан, материально-бытовое обслуживание, организация протезно-ортопедической помощи, медико-социальная экспертиза, развитие коммерческого начала с целью укрепления отрасли и финансирования социальных программ, осуществление внешнеэкономической деятельности. Наряду с традиционными функциями Министерства появляются и новые, связанные с коммерческой деятельностью и социальной защитой.
С принятием Концепции развития социального обслуживания населения в Российской Федерации (август 1993 г.), по сути, произошел отход от принципов социального обеспечения и переход к системе социальной защиты, принятой в европейских странах. В ее основу положена забота государства, «включающая как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию». Устранению причин и оказанию индивидуальной помощи должны были содействовать мероприятия социального обслуживания через систему различных служб.
Система социальных служб складывалась из государственных, муниципальных и негосударственных институтов помощи. Основными формами деятельности этих служб являлись:
материальная помощь;
помощь на дому;
обслуживание в условиях стационара;
предоставление временного приюта;
организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания;
консультативная помощь;
социальный патронаж;
социальная реабилитация и адаптация нуждающихся;
социальная помощь.
«Важная особенность Концепции заключалась в том, что в ней предусматривалось создание корпуса профессиональных служащих, социальных работников, тем самым конструировалась профессия, истоки и традиции которой заложены в России еще в начале ХХ в.».22
Изменяется не только идеология государственной помощи населению, но и механизм финансирования системы социальной защиты. Финансирование социальных программ населению осуществляется не из поступлений от налогов, как это было раньше, а из специализированных страховых фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского страхования, Фонда социальной защиты.
В 1994 г. в составе Министерства социальной защиты решением Правительства Российской Федерации был создан Департамент социальной защиты. Он занимался разработкой федеральной стратегии пенсионного обеспечения, организацией выплат, перерасчетом и доставкой государственных пенсий, обеспечением единообразного применения федерального закона и другими вопросами. В 1993-1995 гг. реализуются различные федеральные программы. Так, по программе «Дети-инвалиды» было создано около 60 реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями. В 1994 г. курс оздоровления прошли более 40 тыс. детей-инвалидов.23 С начала 1993 г. разворачивается организационная работа по созданию большой сети социальных служб. Ели в 1993 г. был 321 центр социального обслуживания, то к 1997 г. планировалось создать уже 1200 учреждений.
Продолжающийся экономический кризис, необходимость выплаты долгов МВФ, другие проблемы вынудили Правительство в бюджете на 1999 г. сократить ассигнования на социальные нужды. Политический кризис привел к тому, что с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. падение реальных доходов граждан составило 28 %, заработной платы – 40 %.24 В сложившейся обстановке пострадали прежде всего наименее защищенные слои населения – инвалиды, многодетные семьи, пенсионеры. Правительство принимает меры по оказанию им помощи, ликвидации задолженностей по пенсиям и заработной плате, выводу страны из кризиса.
Общественная и благотворительная практика социальной поддержки в переходный период
В 90-е годы находят свое развитие территориальные социальные центры как институты помощи нуждающимся. Ситуация с территориальными центрами, которая сложилась на границе ХХ-XXI вв., имеет сходные черты с территориальными системами помощи рубежа XIX-XX вв. Как и в прошлом веке, отсутствует точная статистика государственных и негосударственных учреждений помощи, их соотношение на территориях, профиль деятельности, объемы предоставляемых услуг. Институты поддержки, находясь даже в государственном секторе, подчас имеют разноведомственное подчинение, поэтому они действуют не по единой концептуальной схеме, имеют слабую связь между собой.
Однако имеется и существенное различие: если территориальные и негосударственные институты помощи в XIX веке развивались параллельно, то к 1990 г. государственные учреждения появляются лишь на территориях, где уже сложились определенные традиции в той или иной сфере поддержки (особенно это касается крупных промышленных городов, в областных же городах такая тенденция выражена слабо). Отличие от прошлого времени заключается в том, что в 90-х гг. ХХ столетия любой вид помощи оказывается в рамках институциональной деятельности независимо от типа учреждения, государственного или негосударственного, и эта деятельность признается законом. Довольно сложна и запутана система управления социальной помощью. Исследования А. Ляшенко показали, что попытки создания государственных структур социальной помощи семье сначала в структуре исполнительной власти, а затем при Президенте РФ привели к тому, что в ряде регионов были сохранены Комитеты по делам семьи и детства (Карелия, Калужская, Самарская область), в других – утверждены советники глав администрации и действуют координационные советы (Псковская, Астраханская, Тюменская область), в третьих – данные подразделения введены в управления социальной защиты населения Министерства.
Невозможность создания единой системы территориальных служб связана не только с организационным, но и с культурными, этническими и социально-экономическими факторами.
Ведомства стремятся на территориях «внедрить» свои «идеальные» модели поддержки определенных групп нуждающихся, что, в свою очередь, создает определенное структурное своеобразие соответствующих институтов. Пересечение организационных структур на местах можно наблюдать и в сфере защиты и поддержки семьи, детства и молодежи. Данные группы курируют как департаменты Министерства социальной защиты, Министерства здравоохранения, так и Министерства народного образования (ныне Министерство общего и профессионального образования РФ), Министерства молодежной политики. Условно все территориальные учреждения помощи и поддержки можно классифицировать на основе форм собственности по ведомственному подчинению, а также характеру деятельности (добровольная – регламентированная): государственные, ведомственные, муниципальные, общественно-благотворительные.
Министерство социальной защиты к концу 1995 г. обладало самой разветвленной и разнопрофильной системой социальной помощи. Приведем лишь некоторые данные:
учреждения социального обслуживания семьи (всех типов) – 991;
учреждения социального обслуживания престарелых и инвалидов (всех типов) – 1029;
отделения социальной помощи на дому – 9997;
территориальные центры – 999;
службы социальной срочной помощи – 1366.25
Особенность данных институтов поддержки заключалась в том, что они представляли собой модели нормативного программного характера на основе типовых положений, разработанных Министерством социальной защиты (его департаментов), на основе законодательства РФ, концепции развития социальных служб. В 1995 г. Министерством утверждена типовая региональная программа социальной защиты населения. Главными видами помощи, согласно типовому положению, являлись материальная, натуральная, обеспечение занятости, гуманитарная. Однако в регионах помимо данных направлений деятельности складывались и свои модели помощи и поддержки, что хорошо видно на уровне таких административных единиц, как край, областной центр, город, поселок, район.
Так, в Красноярском крае – одном из крупнейших в Российской Федерации – проблемы связаны с депопуляцией, особенно среди малых народов, сложными природно-климатическими условиями, спадом производства на предприятиях химической, нефтехимической и металлургической промышленности, что в итоге привело к безработице. Количество работающих в режиме неполного рабочего времени или находящихся в неоплачиваемых отпусках в 8 раз превышает численность зарегистрированных безработных. Если исходить из проблем края, то главные направления деятельности были связаны с решением следующих задач: улучшение положения детей, в том числе малых народов Севера, укрепление и поддержка семьи, оздоровление населения, предотвращение массовой безработицы. В этих условиях основная тяжесть легла на краевые, областные, городские, районные органы социальной защиты и комитеты по занятости населения. В рамках краевой программы «Социальная защита малообеспеченного населения и семей с детьми» оказывалась специализированная социальная помощь. Нашла применение и новая форма обслуживания – переселение одиноких в «социальные квартиры».