Конституция РФ наделяет Президента возможностью выступать только перед Федеральным Собранием с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Однако практика показывает, что в принципе могут быть и другие официальные обращения Президента в парламент. Свидетельством тому служит постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 августа 1996 г. “О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию”. Внеплановое выступление Президента РФ было продиктовано необходимостью принятия Концепции национальной безопасности, основные положения которой освещались главой государства в парламенте. По всей видимости, такую практику имеет смысл законодательно оформить, поскольку подобная необходимость возникает довольно часто.
В особую подгруппу рассматриваемой категории актов можно выделить различного рода декларации, подписываемые Президентом РФ и главами других государств, но они тяготеют к международному праву.
Общеизвестно, что Президент РФ периодически выступает с радиообращениями к российским гражданам. Эти обращения касаются самых различных сфер жизни общества. Из них россияне узнают о работе органов государственной власти, о социально-экономических проблемах, о борьбе с коррупцией, о взаимоотношениях Федерации и ее субъектов и др. По нашему мнению, радиообращения Президента РФ можно было бы именовать посланиями народу России, так как в них подводятся итоги работы властных структур, поднимаются насущные проблемы и предлагаются пути их разрешения. Добавим, что тексты радиообращений публикуются в “Российской газете”. Поэтому целесообразно закрепить на конституционном уровне возможность Президента РФ обращаться с посланиями к российским гражданам.
Подытоживая сказанное, подчеркнем: значимость президентских обращений бесспорна, поскольку они, как и все вышеперечисленные акты, направлены на урегулирование разнообразных общественных отношений.
Еще одна классификация указов Президента РФ предложена А.В. Мицкевичем:
1) указы по собственной компетенции главы государства (акты, регламентирующие вопросы гражданства, утверждающие военную доктрину, реорганизующие президентский аппарат);
2) указы, содержащие нормы, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами (в частности, Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г.“О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности”);
3) указы, издаваемые по предмету ведения законодательного органа.
Не умаляя значения предложенных классификаций указов, попытаемся дифференцировать правовые акты Президента РФ в зависимости от компетенции, которой он обладает. В этой связи акты главы государства можно условно подразделить на:
1) издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций;
2) постоянные и временные;
3) единоличные и совещательные.
Указы “внутреннего” характера регулируют ключевые отношения в социально-экономической сфере, государственного строительства, затрагивают многие отрасли российского законодательства.
В 1998 г. Президент РФ издал примерно 800 указов. Их предметная дифференциация выглядит следующим образом:
по конституционному законодательству, в том числе по защите конституционных прав граждан, законодательству о субъектах Федерации и местном самоуправлении — девять указов;
по вопросам законодательства о труде, в том числе трудоустройства, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального страхования — семь указов;
по вопросам финансового права, в том числе финансового контроля, кредитных отношений, налогов и сборов, банковской деятельности — 15 указов;
в сфере науки, образования и культуры — пять указов.
В области государственного строительства преобладают указы, регламентирующие структуру и полномочия федеральных органов исполнительной власти и президентской Администрации. Таковых в 1998 г. насчитывалось около 300.
Внешнеполитические функции главы государства реализуются посредством издания указов, касающихся назначения послов и представителей в другие государства, поручений должностным лицам по принятию международных обязательств от имени России, формирования системы Министерства иностранных дел РФ, предоставления гражданства и политического убежища.
Важнейшим полномочием в этой сфере является подписание Президентом РФ международных договоров и ратификационных грамот (п. “б”, “в” ст. 86 Конституции РФ). Здесь роль главы государства переоценить трудно.
Начнем с того, что рекомендации о заключении международных договоров воров представляются в зависимости от характера затрагиваемых вопросов на рассмотрение Президента РФ, который, согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 15 июля 1995 г. “О международных договорах Российской Федерации” , в месячный срок дает ответ на рекомендацию.
Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту Министерством иностранных дел РФ (при необходимости они согласовываются с другими органами исполнительной власти).
Решения о принятии таких предложений выносятся главой государства в форме распоряжений.
Подписание означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия России на обязательность для нее международного договора (п. “в” ст. 2 Закона “О международных договорах Российской Федерации”). Акт подписания договора Президентом РФ, не требующего ратификации парламентом, является окончательной стадией заключения международного соглашения. Если договор подлежит ратификации, то принимается федеральный закон о ратификации международного договора, который, в соответствии с Конституцией РФ, подписывается Президентом (п. 2 ст. 17 Закона “О международных договорах Российской Федерации”).
Действия, санкционирующие введение международных договоров в силу, имеют две стороны — внутригосударственную и международную, которые выражаются в разных правовых формах и документах. Таким образом. Президент РФ, подписывая федеральный закон, подтверждает внутригосударственную значимость международного договора, а подписывая ратификационную грамоту, он выражает окончательное согласие России на обязательность для нее договора, поскольку далее проводится обмен грамотами (при заключении двусторонних договоров), либо передача их на хранение депозитарию (при многосторонних, договорах).
Указы “постоянные” издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, “временные” — для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст. 87, 88 Конституции РФ).
Режимы военного и чрезвычайного положений должны быть определены федеральными конституционными законами, на сегодняшний день еще не принятыми. Однако действуют нормы законов “О чрезвычайном положении”, “Об обороне”, различные международные обязательства России, требования которых глава государства должен соблюдать. Конституция РФ, законы и иные правовые акты, регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственных властей устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального действия Конституции. В этой связи особый режим функционирования государственной власти вводится Президентом РФ на ограниченный срок, следовательно, и его указы действуют строго определенный промежуток времени.
К указам временного характера, по нашему мнению, можно отнести акты, содержащие формулу “до урегулирования вопроса федеральным законом”, поскольку они издаются по предметам ведения законодательного органа и утрачивают силу после принятия соответствующего закона. Примером данной разновидности служит Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. “О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации”.
Деление полномочий Президента РФ на “собственные” и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других государственных органов, позволяет дифференцировать указы главы государства на “единоличные” и “совещательные”.
Осуществляя “собственную” компетенцию, Президент РФ издает указы по вопросам:
формирования Совета безопасности;
формирования Администрации Президента и ее структурных подразделений;
назначения и освобождения полномочных представителей Президента;
назначения и освобождения высшего командования Вооруженных сил;
предоставления гражданства, выхода из гражданства, его восстановления;
предоставления политического убежища;
награждения государственными наградами;
присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий;
назначения судей федеральных судов (кроме высших судебных органов Федерации);
установления памятных дней;
утверждения реестра государственных должностей федеральных государственных служащих;
объявления призыва граждан на военную службу и увольнение в запас отдельных категории военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы;
отмены актов Правительства РФ и приостановление актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;
назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска;