назначения Референдума РФ;
создания совещательных и консультативных органов при главе государства;
установления дополнительных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и должностных лиц;
объявления траура;
помилования.
“Совещательные” указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Это касается:
назначения председателя Правительства — с согласия Государственной Думы (п. “а” ст. 83 Конституции РФ);
назначения и освобождения от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров — по предложению главы Правительства (п. “д” ст. 83 Конституции РФ);
назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях — после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ (п. “м” ст. 83 Конституции РФ).
Конституция РФ не предусматривает института контрассигнатуры — специального удостоверения действительности акта главы государства со стороны других должностных лиц — либо председателя Правительства, либо отдельных министров. К примеру, некоторые решения президентов Франции и Польши должны быть контрассигнованы главой правительства, а в отдельных случаях — министрами, ответственными за их выполнение.
По Конституции Италии (ст. 69) акты главы государство контрассигнуются все без исключения.
В нашей стране указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений подлежат рассмотрению и утверждению большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации Федерального Собрания в срок, не превышающий 72 часов с момента их представления .
Рассматриваемые указы затрагивают основные права и свободы граждан и порядок их реализации, жизненные интересы центра и регионов, небезразличны российской и международной общественности. Здесь имеет место не простое согласование Президентом РФ этого вопроса с верхней палатой парламента, а необходимость утверждения установления особого режима управления представителями субъектов РФ. Если Совет Федерации принимает решение о неутверждении указа, то действие последнего прекращается.
Кроме того, как было сказано выше, Президент РФ подписывает ратификационные грамоты, которые затем скрепляются его печатью и подписью министра иностранных дел. Вот почему в определенном смысле мы можем говорить о наличии в России института контрассигнатуры.
Особым видом актов главы государства является указ, включающий в ч. 1 . 65 Конституции РФ новое название субъекта Федерации взамен прежнего на основании волеизъявления самого субъекта. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность такой практики постановлением от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ. Так, Указом от 9 января 1996 г. в ст. 65 ч. 1 Конституции РФ были включены новые наименования: вместо Ингушской Республики — Республика Ингушетия, вместо Республики Северная Осетия — Республика Северная Осетия-Алания; Указом 10 февраля 1996 г. включено новое наименование — Республика Калмыкия, вместо Республики Калмыкия-Хальмг Тангч.
Второй по значимости правовой акт Президента РФ — распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, ненормативны. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ при рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласиймежду органами государственной власти Федерации и субъектов, дает предписания о праздновании различных памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения и др.
В этой связи возникает проблема отличия распоряжений от ненормативных указов Президента РФ.
Вероятно, стоит согласиться с В.Л. Кулаповым, считающим, что такое различие “несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю”. Однако, на наш взгляд, указ, как юридическая форма выражения правового акта, без сомнения, обладает большей юридической силой по сравнению с такой правовой формой акта как распоряжение. Статья 90 Конституции РФ не случайно, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению, в независимости от его характера (нормативного или ненормативного). Поэтому не поддается объяснению тот факт, что по одним и же вопросам издаются различные акты. Например, Указом от 24 апреля 1998 г. освобожден от должности первый заместитель Секретаря Совета безопасности РФ М.А. Митюков. От аналогичной должности был освобожден Б.Н. Агапов, но уже распоряжением от 8 июня 1998 г.
Упомянутое распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. определило вопросы, решения по которым должны приниматься в форме ненормативных указов. В отношении распоряжений не сказано ничего, поэтому возникают подобные проблемы. По нашему мнению, целесообразно издать самостоятельный акт (причем не распоряжение, а указ), закрепляющий отдельный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы распоряжениями и перечень вопросов, по которым должны приниматься нормативные указы.
Следует заметить, что иногда встречаются распоряжения, содержащие нормативные предписания. Так, Положение о полномочном представителе Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ от 25 апреля 1994 г., Положение об Управлении делопроизводства Администрации Президента РФ от 4 марта 1994 г. утверждены распоряжениями Президента РФ, хотя по своей значимости они должны были бы нормироваться его указами. Подтверждением тому служит ст. 18 проекта закона о нормативных правовых актах РФ, где говорится, что нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ под наименованиями “Регламент”, “Положение”, “Правила” утверждаются указами. С другой стороны, Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о проверке Конституционности Указа от 25 января 1995 г. “О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края”, пришел к выводу, что положения Указа не имеют нормативного характера, а следовательно, не подведомственны Конституционному Суду РФ (согласно ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”).
Принятие закона о нормативных правовых актах исключило бы подобные казусы в правотворческой деятельности главы государства.
Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.
В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка — перед нижней палатой и Генерального прокурора — перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.
Порядок подготовки правовых актов Президента РФ установлен распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями, внесенными распоряжениями от 5 июля 1994 г. и от 3 августа 1996 г.).
Проекты указов нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ. Например, порядок предоставления для согласования с Министерством юстиции проектов решений Президента РФ о проведении внешнеэкономических операций с продукцией военного назначения регламентирован приказом Министра юстиции РФ от 7 декабря 1998 г.
Персональную ответственность за качество правовых актов несут должностные лица, чаще руководители подразделений или ведомств, осуществляющих подготовку указов и распоряжений Президента РФ. Они лично визируют документ, прежде чем представить его на подпись сначала начальнику Главного государственно-правового управления (или его заместителю), затем руководителю Администрации Президента РФ и только потом Президенту РФ.
Несмотря на такой весьма непростой порядок подготовки актов главы государства, можно встретить указы и распоряжения, отличающиеся своей непродуманностью как по социально-экономическим вопросам, так и по политическим. Тем более непростительно принятие решений, не проработанных в юридико-техническом плане.
Установленный порядок подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений обеспечивается Управлением делопроизводства Администрации Президента РФ.
Согласно п. “б” ст. 86 и п. “д” ст. 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с разрешения Президента РФ (обычно руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов.