Глава 2. Использование институционального метода
в исследовании экономических процессов
2.1. Институциональный подход в пенсионной реформе
На протяжении последних десяти лет реформа пенсионной системы декларируется в качестве одной из первоочередных задач социальной политики. Это обусловлено тем, что существующая пенсионная система не удовлетворяет общество. Кроме того, в среднесрочной перспективе возможно нарушение ее финансового равновесия прежде всего из-за изменения возрастной структуры населения, ухудшения количественного соотношения между занятыми и пенсионерами.
Выработка отпимальной стратегии реформирования предполагает, в том числе, и выбор методологии оценки совокупности факторов, влияющих на состояние пенсионной системы. По нашему мнению, институциональный подход - наиболее адекватный метод такой оценки.
Почему использование институционального подхода представляется плодотворным для исследования пенсионной системы? Прежде всего потому, что институты пенсионной системы нельзя модернизировать, не затрагивая всего круга фундаментальных социально-экономических составляющих жизни общества. Требуется учет множества факторов, согласования параметров их устройства с системами заработной платы, демографической политикой и политикой занятости. Это связано с тем, что институты пенсионной системы одновременно выступают в экономической, социальной и правовой ипостасях.
Экономический характер институтов пенсионной системы обусловливается их связью с доходами населения. Поэтому параметры, характеризующие уровень заработной платы и доходов населения, в значительной степени определяют состояние институтов пенсионной системы и прежде всего личного обязательного социального и добровольного социального страхования.
Так, высокие размеры заработной платы (по покупательской способности и по доле в ВВП, значительно дифференцированные по группам населения, например, в США и ФРГ) благоприятно сказываются на развитии социального, и особенно личного пенсионного, страхования.
"Умеренная" заработная плата приводит к необходимости развивать институт профессионального (корпоративного) пенсионного страхования в качестве дополнения (и весьма весомого) к институту обязательного социального пенсионного страхования (Великобритания, Франция).
Низкий уровень заработной платы обусловливает необходимость организации пенсионных систем на основе жестко нормативной модели государственного пенсионного обеспечения (бывший СССР, нынешний Китай). Институты пенсионной системы играют важную социальную роль, выполняя функцию защиты от бедности, восполнения утраченных доходов, помощи престарелым и инвалидам. Общественный продукт перераспределяется как во временных рамках (вертикальная солидарность), так и между категориями населения (горизонтальная солидарность): лица с более высокими доходами солидарно помогают лицам с меньшими доходами через налоговую систему и систему социального страхования; недоживающие до пенсионного возраста солидарно "передают" свои пенсионные права переживающим этот возраст. Национальные системы перераспределения общественного продукта непосредственно связаны с моделью экономической политики государства (либеральная, консервативная, социалистическая и их комбинации), особенностями проводимой социальной политики, историческими и культурными традициями.
Институты пенсионной системы являются правовыми институтами. Будучи включенными в правовое поле трудового и социального законодательства (социального обеспечения), они имеют собственную нормативную базу, регламентирующую и определяющую:
· социальные роли и правовой статус субъектов пенсионной системы - работодатель и работник (обязательное социальное пенсионное страхование), страхователь и страховщик, государственные органы пенсионного обеспечения и пенсионеры, а также общественные организации (профсоюзы, объединения работодателей, пенсионеров, инвалидов, иждивенцев погибших);
· механизмы социально гарантированного и страхового пенсионного обеспечения, с помощью которых реализуются конституционные права граждан на пенсионное обеспечение;
· механизмы и органы контроля пенсионной системы, включая судебные органы.
Таким образом, пенсионная система представляет собой сложный организм, объединяющий экономические, социальные и правовые институты, предназначенные для удовлетворения интересов различных слоев общества. Для развитых рыночных экономик характерна значительная дифференциация самодеятельного населения по уровню доходов, по способам вовлеченности в общественное производство (наемные работники, самозанятое население), по условиям труда. Это, в свою очередь обусловливает возникновение разнообразных видов социального и профессионального риска утраты дохода в связи с потерей трудоспособности, а значит, и способов защиты от них.
Экономические, организационные и правовые формы резервирования материальных ресурсов на случай наступления старости, инвалидности и утраты кормильца представлены, по сути дела, институтами пенсионной системы.
К основным институтам пенсионной системы, как показывает мировая практика, относятся: социальное страхование (с публично-правовым статусом); социальные пенсии, предоставляемые государством и муниципалитетами; частная страховая инициатива и корпоративные пенсии, финансируемые предприятиями.
В развитых рыночных экономиках каждый из этих четырех институтов пенсионной системы играет вполне определенную роль. Различны их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, организующие и управляющие органы.
Анализ пенсионных систем, применяемых международным сообществом, позволил прийти к следующему выводу. Принципиальные различия национальных пенсионных систем определяются ролью отдельных институтов пенсионного обеспечения и их сочетанием. Для большинства национальных пенсионных систем характерны следующие признаки:
· роль институтов личного пенсионного страхования и социальной помощи является весьма скромной по сравнению с другими институтами;
· институт социального страхования в большинстве стран играет ключевую роль на протяжении последних 50-70 лет;
· сочетание (пропорции и формы) институтов социального пенсионного страхования и профессионального пенсионного страхования зависит от особенностей социальных доктрин устройства общества (либерального, консервативного, социал-демократического и т.д.) и развитости финансово-страховых институтов.
История развития пенсионной системы России является наглядным примером такой зависимости: до 1917 г. - страховые институты; с 1917 по 1990 гг. - институт государственного социального обеспечения, с 1991 г. - переходная форма к страховым институтам.
Если до 1990 г. государство более чем на 70% дотировало систему пенсионного обеспечения, то сейчас эта доля составляет всего 6-8% общего объема пенсионных выплат. Теперь основную финансовую нагрузку по пенсионному обеспечению (около 90% всех расходов) несут работодатели. В итоге роль и функции социальных субъектов и государства кардинально изменились. В то же время совершенно не претерпела изменений распределительная функция системы, она по-прежнему опирается на социалистические формы распределительных отношений "по факту наличия финансовых средств". Размер пенсии не зависит от объема страховых платежей. Более того, уравниловка не только сохранилась, но и приобрела еще большие масштабы. Можно без преувеличения сказать: нестраховой характер пенсионной системы - основной тормоз ее развития. К недостаткам отечественной пенсионной системы следует отнести и то, что в ней отсутствует реальное разделение институтов социального страхования, государственного пенсионного обеспечения и социальной помощи. Термины, принципы и инструментарий организации финансового обеспечения института социального пенсионного страхования, которые широко используются во многих развитых странах, - социальный и профессиональные риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных, профессиональных рисков и страховых тарифов, все еще не включены в арсенал практических регуляторов российской пенсионной системы.
Система социального страхования - основной институт пенсионной системы в условиях рыночной экономики, призванный обеспечить реализацию конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, при полной или частичной утрате трудоспособности, потере кормильца. Размеры получаемых пенсий зависят от продолжительности страхового (трудового) стажа, величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособности и регулируются законами. В отличие от социальной пенсии, когда нуждающийся человек получает пособие за счет общественных средств (фактически за счет других лиц), финансовыми источниками выплат и услуг по программам социального страхования являются специализированные фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных.
Базовыми характеристиками обязательного социального страхования, которые выгодно отличают его от других институтов пенсионной системы, являются:
· обязательность (по закону) для страхователей - работников и работодателей - вносить страховые взносы; личное страхование, как правило, носит добровольный характер, что не позволяет ему быть столь массовым по охвату (по числу застрахованных);
· публичный вид правоотношений субъектов социального страхования, с помощью которого достигается обязательность по закону участия в нем субъектов и высокий уровень гарантий защиты страхуемых, что позволяет отказаться от обременительной процедуры оформления индивидуальных договоров (и контроля за их исполнением) между страхователями (работодателями и работниками) и страховщиками в пользу застрахованных; личное страхование носит частный характер и осуществляется в рамках гражданско-правовых взаимоотношений;