ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ЕВРОПЕ.
В том или ином аспекте проблемам интеграции, в том числе и западноевропейской, посвящены сотни книг, авторы которых высказывают самые различные, иногда взаимоисключающие взгляды.
После Второй мировой войны в июне 1947 года Соединенные Штаты Америки выдвинули так называемый план Маршалла и доктрину Трумэна, которые проложили путь к созданию первых экономических и политических объединений в западноевропейских государствах.
В данной работе делается попытка рассмотреть правовые аспекты интеграционных процессов и теорий, которые особенно интенсивно развивались в период подготовки к созданию европейских экономических сообществ, их перерастания в единое экономическое и политическое образование, и разногласия между отдельными государствами-членами, вызванные тем, что совместное развитие неизбежно приводило к покушениям на их национальный суверенитет.
Итак, в 1952 году был подписан договор о создании первого объединения - Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). В 1958 году были подписаны договоры о создании Европейского экономического сообщества и Европейского объединения по атомной энергии.
Европейские сообщества (ЕС), или так называемый “Общий рынок”, являются объединением государств, которые стремятся к политическому и экономическому единству при частичном отказе от своих национальных суверенитетов. В “Общий рынок” входят названные выше объединения. Договоры о их создании были дополнены и расширены так называемыми Едиными европейскими актами, вступившими в силу в1978 году.
Вначале членами объединения были шесть европейских государств: Бельгия, ФРГ, Франция, Италия, Люксембург, Голландия. Позже вошли Дания, Греция, Великобритания, Ирландия, Португалия, Испания. С 1967 года ЕС имеют следующие общие наднациональные или межгосударственные органы:
· • Совет министров - законодательный орган;
· Комиссию Европейских сообществ - исполнительный орган. Только Комиссия имеет право представлять на утверждение Совету министров проекты законов;
· Европейский парламент - контролирующий орган. Он осуществляет контроль за деятельностью Комиссии и утверждает бюджет;
· Суд Европейских сообществ - высший судебный орган.
И до, и после создания сообществ существовали различные интеграционные теории и взгляды.
Почти одновременно с процессом выработки основ объединения трех Европейских сообществ в единый организм ( Брюссельский договор1967 года) сложилось новое направление интеграционных теорий. Оно нашло свое выражение в теории наднациональности, призванной объяснить характер отношений в экономических объединениях западноевропейских государств тем, что они лишь вытекают из отношений, свойственных членам международных организаций, но развиваются по пути, придающему им большую общность, как бы исключающую или ограничивающую возможность возникновения противоречий между ними. В это же время начало формироваться функционалистское направление в теории интеграции. Неотъемлемой составной частью этой теории является обоснование и разработка методов использования правовых институтов для углубления интеграционных процессов путем расширения воздействия европейского права и совершенствования правовых механизмов сообществ с целью преодоления разногласий в позициях государств-членов. Это направление получило название интеграции посредством права и в настоящее время доминирует в Западной Европе.
Подготавливая почву для создания объединений европейских государств, известный французский государствовед Ж. Бюрдо распространяет понятие федерализма на различные формы существовавших тогда государственных объединений. Он отказался от трактовки теории федерализма как относящейся только к государственно-правовым институтам. Создание в 1952 году ЕОУС “лило воду на мельницу “ федералистов. Американский политолог К. Левенштейн считает новым в структуре ЕОУС то, что “ решения Сообщества воздействуют на индивидуальные предприятия без посредства национальных правительств, т. е. подобно тому, как акты федерального правительства непосредственно обязывают государства-члены”.
Рассмотрим такое сравнение. Органы сообществ подобны органам федерального государства в том смысле, что они также основаны на принципе разделения властей(функций). В сообществах исполнительная власть принадлежит Комиссии, законодательная осуществляется Советом и Парламентом и, наконец, судебная, реализуемая Судом сообществ, автономна.
Вначале Парламент не обладал законодательной властью, в частности такими элементарными полномочиями, как законодательная инициатива и принятие бюджета. Только в апреле 1970 года Европейский парламент получил некоторую возможность оказывать определенное влияние на содержание бюджета Сообщества. Европейский парламент почти лишен и второй прерогативы, обычно принадлежащей высшему представительному учреждению. Он имеет лишь ограниченное право контроля за деятельностью исполнительных органов сообществ, в частности в его процедуре предусмотрена возможность задавать вопросы некоторым должностным лицам.
Совет является органом определяющим политику сообществ, он действительно орган нормотворческий. Но ведь в любом демократическом обществе общепризнанно, что законодательные полномочия могут принадлежать только органу, образованному на основе всеобщего избирательного права. Совет же образуется не народом, а исполнительной властью правительств государств-членов. Таким образом, осуществляемая Советом законодательная власть порождена властью исполнительной, не имеющей законодательных полномочий в своих государствах.
Рассматривать сообщества как образования, аналогичные федеративному государству, позволяет и то, что органы сообществ подобно органам федерации, издают нормы немедленного действия и “самоисполняющиеся”. Однако основания издания таких норм различны. В федеративных государствах в принципе существует относительно точное распределение компетенции между федерацией и субъектами федерации. Договоры о создании сообществ разделения компетенции между органами сообществ и органами государств-членов не предусматривают. Издание органами сообществ актов немедленного и прямого действия основано лишь на том, что суверенные государства-члены допускают издание этих норм, поскольку не рассматривают их как посягательство на свои суверенные права.
И все же первые шаги по пути создания Общего рынка, выразившиеся в ограничении компетенции органов национальных государств их принуждении выполнять предписания учреждений вновь созданных объединений, обострили споры о природе сообществ. Участниками этих споров прежде всего стали судебные органы государств-членов, которые при рассмотрении конкретных дел оказались вынужденными определить свое отношение к государственному суверенитету.
Отнесение сообществ к числу федераций неизбежно предполагает лишение государств-членов по крайней мере в перспективе быть суверенными. Ведь суверенные государства-члены являются не менее значимой международной реальностью, чем сообщества как таковые. А поскольку суверенитетов двух порядков быть не может, то предполагается вывод: государства-члены должны быть лишены своего суверенитета. Вот как определил единство государств австрийский юрист В. Хойер: “ Европейские сообщества являются объединением государств, которые стремятся к политическому и экономическому единству при частичном отказе от своих национальных суверенитетов”.
С середины 60-х годов в исследованиях, посвященных Европейским сообществам, все чаще стало отмечаться, что в каких-то отношениях они перерастают рамки обычной международной организации, что органы сообществ во многих отношениях, особенно если говорить об их форме, приобретают большее сходство с органами государственными. Потребовалось новое определение процессов интеграции в Европе, отражающее сущность этих процессов.
Поиски нового определения процесса интеграции, его специфического качества, привели к использованию понятия “наднациональность”. Оно неоднократно встречалось в политической, юридической и социологической литературе для характеристики самых различных явлений.
Многие политологи и юристы конкретизировали понятие наднациональности с целью определения сущности Европейских сообществ. Швейцарский юрист Д. Сиджански утверждал, что эти сообщества следует считать наднациональными, потому что они создают наднациональное пространство, что выражается в солидарности и длящейся воле, а также в отсутствии права выхода из него.
Определение наднациональности в известной мере отразило особенности Европейских сообществ - широту компетенции их органов, обязательность их решений непосредственно для граждан государств-членов, возможность представления сообществ вовне и прочее.
В основе наднациональных отношений лежит правовой порядок, позволяющий органам кооперированных единиц принимать решения, которые создают права и обязанности для граждан и групп, с одной стороны, а с другой - определяют пределы своих полномочий. Начиная с того момента, когда часть суверенитета исчезла или когда наднациональные власти могут обращаться, минуя национальные власти, к гражданам государств-членов, - налицо наднациональный феномен. Но нельзя согласиться с положением, что органы сообществ пользуются необычной для международных отношений автономией от государств-членов и групп давления.
Зависимость органов сообществ - Комиссии, Суда, других органов от государств-членов вытекает из самого порядка формирования этих органов. Она особенно определена в отношении Совета. Более того, можно сказать, что она даже усилилась после создания в 1974году Европейского совета, решения которого практически обязательны для всех органов сообществ.
Д. Сиджански утверждал, что наднациональность Европейских сообществ доказывается отсутствием права выхода из организации. Но, во-первых, в договорах вопрос о праве выхода просто не рассматривается. Во-вторых, международно-правовая практика исходит из того, что выход из организации допустим даже в тех случаях, когда в учреждающем договоре этот вопрос не затрагивается. История показывает, что выход из Европейских сообществ государств-членов не столь уж невозможен. В 1985 году из сообществ вышла Гренландия, являющаяся частью Датского королевства, но с января 1981 года пользующаяся правом самоуправления. Дания осталась в составе сообществ.