За период, прошедший после принятия Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в РФ (постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в РФ»), разработан и принят ряд нормативных актов, направленных на реализацию ее положений.
В 1996 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», на основании которого создана основа новой инфраструктуры пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими. Введение персонифицированного учета должно осуществляться в опережающем порядке, так как это создает предпосылки для последующих преобразований.
Следующим шагом по введению системы персонифицированного учета стала корректировка порядка назначения и перерасчета пенсий с ориентацией на использование указанных лицевых счетов. В мае 1997 г. в Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» внесены изменения, предусматривающие установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных лицевых счетов.
В целях осуществления дальнейшей работы в этом направлении принято Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. № 318 «О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования». Для осуществления работ по обработке информации по индивидуальному (персонифицированному) учету в системе государственного пенсионного страхования распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1997 г. № 796-р создан Информационный центр персонифицированного учета при Пенсионном фонде Российской Федерации.
Федеральным законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» предусмотрен переход на принципиально новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Новый механизм обеспечивает не только исчисление размера пенсии, но и ее перманентную индексацию строго исходя из темпов роста средней заработной платы в стране. Одновременно он позволяет более объективно, чем старый, дифференцировать размеры пенсий в зависимости от трудового вклада и ограничивает влияние уравнительных факторов в пенсионном обеспечении.
Однако этот сдвиг достигнут за счет резкого сокращения дифференциации в размерах пенсий. В настоящее время дифференциация максимальной и минимальной пенсий составляет 1,7:1 вместо 3:1 по законодательству. Вследствие этого заработная плата практически не играет роли при исчислении размера пенсии, и у населения ослабли стимулы к «зарабатыванию» пенсии.
В период после начала пенсионной реформы развитие системы негосударственного пенсионного обеспечения происходило в условиях отсутствия нормативной правовой базы, адекватной системы регулирования их деятельности. Это негативно отразилось на общем уровне финансовой надежности негосударственных пенсионных фондов и низком уровне доверия к ним населения.
Объективной причиной финансовой нестабильности пенсионной системы является, с одной стороны, кризис неплатежей в народном хозяйстве, с другой — ее несоответствие изменившимся социально-экономическим условиям в стране.
Число пенсионеров растет, численность работающих в народном хозяйстве снижается, что приводит к увеличению нагрузки на них по покрытию расходов на пенсионное обеспечение.
Временная нормализация финансовой ситуации в период более благоприятного в силу демографических факторов соотношения численности между пенсионерами и плательщиками взносов (2000-2007 гг.) не сможет в долгосрочной перспективе обеспечить стабильность действующей системы пенсионного обеспечения. Проведенные расчеты показывают, что в последующий период кризис пенсионной системы, основанной на существующих принципах, вновь начнет обостряться и в дальнейшем неизбежно приведет к неплатежеспособности Пенсионного фонда Российской Федерации. Подобные выводы основываются на данных долгосрочного демографического прогноза.
Стабилизации существующей распределительной системы пенсионного обеспечения можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста с одновременной отменой всех имеющихся льгот.
Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к комбинированной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий. Формирование значительных пенсионных накоплений позволит снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами и тем самым существенно повысить ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями.
В долгосрочной перспективе в качестве альтернативы действующей распределительной системе предлагается комбинированная система пенсионного обеспечения, которая включает в себя:
государственное пенсионное страхование как ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения;
государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, а также для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, — за счет средств федерального бюджета;
дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и работников, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, — обязательных страховых взносов.
В целях повышения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы предлагается поэтапное, в полном соответствии с организационными и финансовыми возможностями государства и существующей пенсионной системы, введение накопительных механизмов в систему государственного пенсионного страхования.
Индексация пенсий осуществляется с учетом финансовых возможностей общества и не должна привести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы.
В процессе реформирования необходимо осуществить изменения нормативно правовых актов по вопросам индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с введением условно-накопительных и именных накопительных счетов граждан в механизм финансирования пенсий.
Одновременно требуется конкретизировать подходы к реформированию льготных пенсий с использованием накопительных механизмов.
Программа реформирования предполагает формирование гибкой системы эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, в том числе с использованием условно-накопительных и именных накопительных счетов граждан, при которых более продолжительная работа, и соответственно, сокращение ожидаемого срока пребывания на пенсии позволяют существенно увеличивать для получателя ее ежемесячный размер. Такая система стимулов должна учитывать не только финансовые интересы пенсионной системы, но и изменение ситуации на рынке труда. Важно также, чтобы предлагаемые стимулы не превращались на деле в систему экономического принуждения пожилых людей к продолжению активной трудовой деятельности вопреки их возможностям и желанию.
Целесообразно осуществить в переходный период централизацию функций учета государственного пенсионного страхования, включая его накопительный элемент, и создаваемых профессиональных пенсионных систем в рамках Пенсионного фонда РФ.
Следует предусмотреть комплекс мер по дальнейшему развитию дополнительного пенсионного страхования (обеспечения), включая стимулирование пенсионных накоплений через налоговые льготы и повышение действенности гарантий их сохранности.
Для создания условий проведения гибкой государственной политики пенсионного обеспечения в отношении отдельных категорий граждан необходимо принять федеральный закон о дополнительном материальном обеспечении граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией, определяющий общие принципы и основания принятия решений об установлении ежемесячных доплат к пенсиям лицам, имеющим особые заслуги перед Российской Федерацией.
Предлагаемая в Программе модель государственного пенсионного обеспечения с поэтапным введением накопительных элементов обеспечивает сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда Российской Федерации в течение всего переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Основными факторами, обеспечивающими в прогнозе стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, являются:
реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию путем их перевода в профессиональные пенсионные системы;
определение размера пенсионных выплат в зависимости от величины поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации;
учет прогнозируемой (ожидаемой) продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию через применение условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;