Процесс искоренения причин коррупции заключается в строительстве современного демократического, правового государства, эффективной рыночной экономики, формировании сильного гражданского общества, создании условий для развития свободной, созидательной, активной и ответственной личности.
Успех борьбы с коррупцией во многом зависит от выявления и учета причин и условий, которые ее порождают. Данные причины состоят в неисполнении государственной властью законов, широком развитии теневой экономики, слабости гражданского общества, взяткоемости законодательства.
4.2 Усовершенствование законодательства - приоритетная мера борьбы с коррупцией
Процесс усовершенствования законодательства должен начаться с исполнения законов, так как это мешает нормальному развитию экономики, тормозит экономический рост, лишает личность – главную движущую силу гражданского общества – возможности развивать свои способности, права и свободы. Соблюдение же законов позволяет развивать созидательный потенциал человека и общества, открывает возможности для широкого развития малого и среднего бизнеса, обеспечивает развитие добросовестной конкуренции, позволяет внедрять инновации и наукоемкие технологии, повышает качество государственных публичных услуг населению. В итоге соблюдение законов создает благоприятные условия для роста экономики, ликвидации бедности, для формирования сильного среднего класса, эффективного государства, для подъема конкурентоспособности страны.
Когда говорят об антикоррупционном законодательстве, обычно имеют в виду репрессивное законодательство, которое, безусловно, играет важную роль в пресечении коррупционных нарушений. Важно, чтобы соответствующие статьи об уголовной и административной ответственности применялись на практике, а их содержание позволяло правильно квалифицировать совершенные правонарушения и назначать адекватные меры наказания.
После распада СССР Указ Президента РФ от 04.04.92 N 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[33] послужил отправной точкой отсчета в борьбе с коррупцией в Российской Федерации. Положения данного Указа запрещают служащим государственного аппаратам совершать действия нарушающее порядок государственного управления, в том числе: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения и т.д. В связи с поручением Президента Правительство и Верховный Совет издали распоряжение от 03.07.92 «О мерах по пресечению фактов участия должностных лиц органов государственной власти и управления в предпринимательской деятельности» [34], в котором указывалось на необходимость осуществить проверку коммерческих объединений.
Низкая исполнительность государственных чиновников послужила основанием к принятию Указа Президента РФ от 6 июня 1996 года N 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» [35], в котором устанавливались пределы ответственности государственной службы. В нем было дано поручение правительству завершить в 1996 г. разработку проектов Административного и Административно-процессуального кодексов РФ и представить в месячный срок предложения по совершенствованию системы контроля за надлежащим исполнением федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Но и в настоящее время в отношении ответственности государственных должностных лиц действует лишь несколько нормативных актов: Указ Президента РФ от 07.08.92 N 828 «Об утверждении положения о дисциплинарной ответственности глав администраций»[36], в котором установлена ответственность глав администраций и статья 14 Закона от 31.07.95 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» ( в последствии он утратил, которой определена ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок), установлен список дисциплинарные взысканий [37].
Однако конкретного перечня дисциплинарно наказуемых проступков государственных служащих нет ни в федеральных законах, ни в других нормативных актах. Не принят и закон, регулирующий порядок применения дисциплинарных наказаний, и как следствие - коррумпированность государственных служащих. Не принимается ни общенормативный акт по борьбе с коррупцией, ни изменения в законодательство, повышающие ответственность должностных лиц. Действующие же нормативные акты не исполняются государственными чиновниками из-за отсутствия правовых механизмов обеспечения функционирования государственной власти.
Разрекламированный СМИ как антикоррупционный Указ Мэра Москвы от 20.05 2008 г. № 33-УМ «О представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»[38] ясно показывает, как это происходит. В пункте 8 приложения 1 к Указу разрешается сообщать СМИ ограниченные сведения о доходах и имуществе только самого чиновника, а именно: годовой доход, сведения о недвижимости и транспортных средствах и суммарной стоимости ценных бумаг. Сведения об иных доходах чиновника и любые сведения о доходах и имуществе членов его семьи объявлены конфиденциальными, и их обнародование преследуется по закону.
Важно, чтобы соответствующие статьи об уголовной и административной ответственности применялись на практике, а их содержание позволяло правильно квалифицировать совершенные правонарушения и назначать адекватные меры наказания. А глава 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»[39] до сих пор оперирует лишь самыми очевидными и при этом труднодоказуемыми составами - взятка, незаконное участие в предпринимательской деятельности, нецелевое расходование бюджетных средств. Известно, что все коррупционные преступления характеризуются высокой степенью латентности, а схема получения крупных взяток отлажена до мелочей, чиновники не берут их напрямую, поэтому доказать их вину сложно.
Известно, что существуют области, где потенциальная возможность развития коррупции гораздо выше [Приложение1], чем в остальных, - связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, предоставлением льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой процедуры действий государственного заказчика. Этого было недостаточно, поэтому законы о поставках продукции для государственных нужд 1994 и 1999 годов постепенно, но все еще недостаточно совершенствовали этот аспект. В настоящее время большие надежды связываются с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[40]. Пошаговая регламентация процедур подготовки к торгам и их проведения, закрепленные в законе права участников, нацеленность на открытые конкурсы должны принести экономию бюджетных средств.
Индекс оценки коррупции основан на результатах социологических опросов граждан и предпринимателей в 40 регионах Российской Федерации провела международная организация антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р ». На основе полученных данных все регионы, в которых проводились исследования, разделили на 4 группы:
20.05 2008 года Президент РФ Дмитрий Медведев подписал указ о мерах по противодействию коррупции. Он предусматривает образование Совета при президенте по противодействию коррупции, председателем которого является глава государства [41].
Стоит признать, что наше законодательство медленно развивается в антикоррупционном направлении, и потому большая стимулирующая роль принадлежит международным актам.
Международные антикоррупционные Конвенции [42].
08.11.90 года была принята Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ратифицирована Россией Федеральным законом от 28.05.01 № 62-ФЗ), в которой рассматривались как уголовно-правовые, так и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с данным видом преступлений.
В ноябре 1996 году Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены два документа: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (от 27.01.99) и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 04.11.99).
Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21.11.97 принята Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках.
27.01.99 года - Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию
Данная конвенция ратифицирована Россией федеральным законом от 25.07.06 № 125-ФЗ.
Конвенция, в частности, содержит положения о криминализации коррупционных деяний, а также регламентирует вопросы правовой помощи и выдачи граждан.
15.11.00 года - многие важные для борьбы с коррупцией положения содержатся в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности. Данная Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 26.04.2004 года № 26-ФЗ. и содержит: борьбу против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее.