Стимулирующую роль для этого процесса «субурбанизации» мегаполисов играли также соображения фискального характера. Так как большинство подобных пригородных поселений юридически независимы от города-центра, это снимает с жителей пригородных поселков экономическую ответственность за решение проблем городских гетто, выплачиваемые ими местные налоги используются для развития инфраструктуры пригородов. Здесь мы сталкиваемся с проявлением специфики локальных общественных благ. Вместе с тем, создавая существенные трудности для городских властей, ответственных за развитие мегаполисов, подобная самосегрегация средних слоев способствует ослаблению социального напряжения. Некоторые авторы в связи с описанием подобных внешних эффектов вводят термин экономии, обусловленной социальной агломерацией.
В то же время устойчивое разделение территории города по культурно-этническому признаку порождает весьма острые социальные проблемы в крупнейших городах развитых стран. Местные власти в рамках своей социальной политики предпринимают многочисленные попытки разработки специальных программ, направленных на смягчение отрицательных аспектов процесса интеграции мигрантов. Однако острота этих проблем нарастает. Многие социологи говорят о кризисе крупнейших городов, грозящем катастрофой всей городской цивилизации.
Вслед за перемещением горожан переезжают в пригород и соответствующие предприятия системы обслуживания, ориентированные на близость к клиентуре. Параллельно происходит перемещение в пригороды и других отраслей бизнеса, ранее зависимых от близости к центральным железнодорожным терминалам и торговым портам, что стало возможным благодаря значительному технологическому прогрессу в системе автомобильного грузового транспорта.
Управление городским хозяйством на примере транспортной системы мегаполиса
Одна из важнейших проблем современных мегаполисов, с которыми сталкиваются городские власти, - проблема обеспечения нормального функционирования системы городского транспорта. Само назначение города, призванного быть «машиной контактов», поставлено под угрозу; транспортные пробки на оживленных магистралях в часы пик, переполненные поезда метрополитена, к сожалению, весьма характерны для жизни современных мегаполисов. В рамках экономики города эти проблемы могут быть рассмотрены с позиции экономической теории благосостояния.
Заторы на дорогах возникают из-за недостаточной пропускной способности соответствующего участка в часы пик. При этом каждый участник движения замедляет движение остальных и сам испытывает с их стороны замедляющее воздействие. Однако эта система обратных связей, как правило, не принимается во внимание в момент формирования решения о поездке. Учитывается лишь воздействие ожидаемого затора на собственный автомобиль. При некоторой излишне высокой интенсивности потока социальные издержки начинают превышать тот экономический эффект, который подобная поездка создает для рассматриваемого дополнительного участника движения. В связи с этим перед властями города встает краткосрочная проблема ограничения потока на подобных критических участках уличной сети до уровня, соответствующего максимизации общественного благосостояния, и долгосрочная проблема развития всей транспортной системы города. Эти управленческие проблемы имеют как политические, так и финансовые аспекты.
В частности, одним из инструментов регулирования потока автомобилей может быть система налогообложения проезда по дорогам. Теоретический анализ подтверждает потенциальную экономическую эффективность подобного решения, однако попытки его практического осуществления наталкиваются на почти непреодолимые трудности организационного и политического характера. Так, эффективная система налогообложения движения должна быть ориентирована на тонко дифференцированную пространственно-временную систему налогов. Она должна учесть специфику периодов «часа пик», автомобильных потоков, связанных поездками уик-энда, особую привлекательность отдельных магистралей и т.п. Разработка и внедрение подобной системы связаны со слишком большим объемом технических и организационных трудностей. Но попытка упростить систему, унифицировать ставки налогообложения приведет к неэффективности самой системы. В то же время многие исследователи отмечают социально-психологические трудности, связанные с осуществлением столь непопулярной политики. Единственным успешным примером налогообложения поездок является политика властей Сингапура, где предусмотрена особая плата за въезд в центральную зону города. Исключение делается лишь для машин, перевозящих четырех или более пассажиров.
Другим инструментом регулирования потоков, практически более приемлемым, является регулирование парковки, которое используется в большинстве развитых стран. При этом также необходима пространственно-временная конкретизация этой политики. Для повышения скорости транспортных потоков в кварталах наиболее значимых фокусов деловой активности на территории города можно вынести места парковки за пределы транспортного пространства уличной сети, создав систему подземных или многоэтажных стоянок в подобных зонах города. Можно также стимулировать объезд этих кварталов, резко сокращая места стоянок, или вводя высокую плату за парковку.
Так, например, в центре Парижа в послевоенный период была создана мощная система подземных стоянок с достаточно высоким уровнем почасовой оплаты. В Лондоне в 70-е годы было запрещено размещать стоянки в новых зданиях центра, а также были ликвидированы многие платные стоянки в центре города с тем, чтобы стимулировать ежедневные поездки на работу в центральные кварталы не на автомобиле, а на общественном транспорте. Однако эти меры лишь частично разрешают проблему транспортных пробок в центре, так как его естественные преимущества как транспортного узла мегаполиса стимулируют транзитные поездки.
Наиболее радикальная политика сокращения автомобильных поездок связана с переключением пассажиропотоков с личных автомобилей на общественный транспорт. Подобная ориентация транспортной политики была характерна для муниципальных властей во многих крупных городах мира в конце 60-х годов, когда были заложены новые линии метро. Наиболее ярким примером такой масштабной программы является строительство новой скоростной интегрированной системы подземно-наземного рельсового транспорта, обслуживающего Большой Париж. Подобная программа требует большого объема первоначальных инвестиций и достаточно высоких текущих издержек эксплуатации, обеспечивающей соответствующий уровень обслуживания. Введение платы за проезд на уровне окупаемости этих издержек делает метро менее привлекательным по сравнению с автобусом или личным автомобилем.
Несомненно, для развития дорожной сети также необходим высокий уровень финансирования. Практические трудности налогообложения лишают муниципальные власти возможности переложить основную часть этих расходов на автомобилистов. Социально приемлемый уровень налогов, связанных с использованием автомобиля, оказывается недостаточным для создания высокоэффективной улично-дорожной системы в центральной зоне города, что объясняется высокой ценой городской земли в этих кварталах. Это делает практически неизбежным дотационное функционирование системы общественного пассажирского транспорта, которая является важнейшим локальным коллективным благом в городе.
Специфические проблемы финансирования городского хозяйства центральных территорий мегаполисов
Отмеченная выше тенденция субурбанизации приводит к бегству состоятельных налогоплательщиков в достаточно удаленные пригороды, находящиеся за пределами юрисдикции городской администрации центрального города. Экономически эти пригороды входят в единую целостную систему городов, которая и называется мегаполисом. Более подробный анализ подобных мини-систем городов дан в п. 6.1.2. Проблема выделения экономически единого реального города и выявления его границ рассмотрена в п. 10.1. Здесь нам важно лишь отметить независимость муниципальных налоговых систем территориальных образований, которые в рамках экономического анализа определяются как составные части мегаполиса. Именно эта независимость создает трудности для руководителей его доминирующей центральной части. В итоге в последние десятилетия многие из таких муниципалитетов оказались на грани банкротства или даже перешли эту грань. Следует отметить также резкое обострение проблем муниципальных финансов в периоды экономического спада, когда поступления в местный бюджет надают, а расходы имеют тенденцию к росту.
Прежде всего, это связано с более высокой долей малоимущих семей именно в центральных городах. Низкий уровень жизни населения бедных районов города требует достаточно высокого уровня расходов на муниципальные услуги. Это справедливо в отношении поддержания общественного порядка, пожарной службы, муниципальных систем образования, здравоохранения и т.д. Однако следует отметить, что для центральных территорий характерна более высокая доля недвижимости, принадлежащей собственникам, не живущим в городе. Доходы от налогообложения такой недвижимости являются некоторым дополнительным источником финансирования инфраструктуры города.