Хотя в обоих регионах ведущую роль сыграли возросшие объемы федеральной помощи, следует обратить внимание на два момента. Первый – спорные результаты измерений уровня бедности в 1999 г., многие специалисты считают их завышенными, особенно для Читинской области. Второй – динамика сокращения уровня бедности: в Читинской области, население которой имеет более высокие заработки, сокращение началось раньше. В Агинском Бурятском АО возросшая федеральная помощь не сразу дала ожидаемый эффект, так как заработная плата занятых существенно ниже. Именно дополнительный вклад институциональных механизмов расширения доходной базы бюджета позволил ускорить снижение уровня бедности. Без этого вряд ли было бы возможным сближение показателей округа с более развитой Иркутской областью. Подтверждением служит разная динамика показателей Агинского и Усть-ордынского Бурятских АО: в последнем возросшие объемы федеральной помощи оказались недостаточными для улучшения ситуации.
Позитивным социальным изменениям в Агинском Бурятском АО содействовала активная политика региональных властей, дополняющая федеральную политику поддержки слаборазвитых регионов. Процесс объединения может привести к утрате позитивной динамики, поскольку теряется статус и возможность использовать разнообразные механизмы региональной политики для привлечения финансовых ресурсов, стимулирующих развитие округа. Превращение Агинского Бурятского АО в муниципальное образование приведет к тому, что для преодоления неблагоприятных факторов развития уже не будет необходимых ресурсов.
Решения об укрупнении должны учитывать результаты мониторинга для обеспечения эффективности объединения автономных округов с «материнскими» регионами. Однотипные решения «под копирку» для всех автономных округов при различной динамике и условиях их развития трудно считать эффективной региональной политикой.
Сформулируем основные выводы исследования:
· Объединение возможно, если оно обеспечивает слом административно-территориальных барьеров для развития зоны нового ресурсного освоения, разделенной между разными субъектами РФ, хотя существуют и другие – договорные или координирующие – формы взаимодействия при таком освоении.
· Объединение сильных субъектов РФ со слаборазвитыми автономными округами должно сопровождаться передачей расходных полномочий и ресурсов для их реализации из федерального бюджета на региональный уровень в адекватной, долговременной и прозрачной форме.
· Объединение слабых субъектов РФ с целью ускорения их развития экономически неэффективно, Читинская и Камчатская области «локомотивами» быть не могут.
· Унаследованное отставание большинства автономных округов при внешнем сходстве (высокая безработица, низкие доходы, бедность, дотационность) различается по характеру воздействия негативных факторов, поэтому требуется разработка разных стратегий, учитывающих условия развития.
· В проблемных и отстающих регионах нужна консолидация всех существующих факторов и механизмов развития, включая не только федеральную помощь, но также интересы бизнеса и активную политику региональных властей. Там, где такая консолидация уже сложилась и обеспечивает позитивную динамику развития, нужна ее поддержка со стороны федеральных властей.
· Региональная политика должна стимулировать естественно складывающиеся позитивные тенденции экономического роста, в то время как административно-территориальные трансформации могут их замедлить; негативные последствия объединения наиболее вероятны для Агинского Бурятского АО.
· Механизм объединения не может использоваться только на основе политической целесообразности, необходим учет социально-экономических и этнополитических рисков. Спектр механизмов региональной политики не ограничивается объединением, во многих случаях оно оказывается далеко не самым эффективным.
· Смысл объединения – не примитивное сокращение числа субъектов РФ, а стимулирование их развития; при рациональном подходе объединение всех округов «под копирку» является непродуманным решением.
· Муниципальная реформа предполагает создание только муниципальных районов и городских округов. Ни одна из этих форм организации территории не учитывает специфику национальных образований, необходимость поддержки этнокультурного разнообразия и финансирования расходов на эти цели. Укрупнение автономных округов означает даже не возврат к статус-кво советского периода, а полный отказ от институциализации этнического фактора, причем для наиболее уязвимых этносов. Такое решение выглядит крайне спорным.
· Доминирующей тенденцией мирового развития является регионализация и локализация, т.е. перенос на уровень регионов и муниципалитетов полномочий и ресурсов для их реализации. Децентрализация и укрупнение – противоречащие друг другу процессы.
Развитие социальных услуг: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство в регионах можно оценивать с помощью показателей обеспеченности и охвата, объемов финансирования, инвестиций и других не менее важных индикаторов. Но главный результат их деятельности — состояние здоровья и уровень образования населения, комфортность жилой среды. Недавно опубликованные результаты переписи 2002 г. позволяют оценить, как различается структура населения регионов по уровню образования, и насколько она изменилась. Более доступной стала и финансовая статистика сектора услуг, в разделе представлен анализ бюджетных расходов на отрасли социальной сферы. По разным источникам данных оценивается уровень оплаты услуг ЖКХ населением.
К сожалению, статистические показатели не дают представления о качестве образования и медицинской помощи, реальной их стоимости для потребителей. В жилищной статистике есть данные об уровне благоустройства жилого фонда, но по ним нельзя узнать, отапливают ли квартиру зимой и как часто отключают воду. В целом характеристики качества услуг - "терра инкогнито" для регионального анализа, для этого нужны масштабные и репрезентативные социологические опросы населения, которые позволили бы сравнивать многие регионы между собой. В научных проектах, как правило, исследуются отдельные регионы, выбранные в качестве «ключей». Примерами могут быть исследования доступности высшего образования и уровня платности медицинских услуг, проведенные Независимым институтом социальной политики на примере регионов-«ключей» с разным уровнем доходов населения[27]. Такие исследовательские проекты позволяют отслеживать тенденции развития социальной сферы, но все разнообразие региональных ситуаций остается малоисследованным.
Состояние здоровья. Из множества показателей заболеваемости ни один не дает целостного представления о состоянии здоровья населения. Для решения этой проблемы в международных сопоставлениях используют два взаимодополняющих подхода. Первый - оценка состояния здоровья через демографические показатели долголетия и ранней смертности детей, синтезирующие многие аспекты качества жизни (здоровья, образа жизни, доходов населения и условий жизни). Второй - использование показателей распространенности социально-обусловленных заболеваний, в том числе туберкулеза и ВИЧ/СПИДа. Состояние здоровья населения России стало одной из наиболее острых проблем переходного периода. Это подтверждает показатель ожидаемой продолжительности жизни, сопоставимый с развивающимися странами (65,1 лет в 2003 г.). Напомним, что различия в ожидаемой продолжительности жизни населения республик Тыва и Дагестан достигают 18 лет, а для мужчин – почти 20 лет (показатели Ингушетии не вполне достоверны). Самая низкая продолжительность жизни - в регионах Восточной Сибири (Тыва – 54 года), а в Европейской части пониженным долголетием отличаются постаревшие области Центра и Северо-Запада (61-63 года). В обезлюдевшей сельской местности Смоленской, Тверской и других областей Центра, в половине регионов Северо-Запада продолжительность жизни сельского населения составляет только 57-59 лет, а мужчин – 49-52 лет, почти как в Тыве (48,5 лет). Это явное следствие депрессивности аграрного сектора и маргинализации сельского населения.
Лучшие показатели имеют субъекты РФ двух типов: регионы Европейского юга и Москва. Но в целом картина мозаична, так как региональные различия зависят от целой группы факторов - природно-климатических (так называемый северо-восточный градиент смертности), уровня образования и дохода, традиций и норм поведения, особенно распространенности алкоголизма. Помимо общего снижения продолжительности жизни, в переходный период стало менее явным воздействие природно-климатических факторов: население "богатых" нефтегазодобывающих округов севера живет дольше, чем население Центральной России. Негативные социально-экономические факторы (бедность, плохое питание, ухудшение медицинского обслуживания) оказались сильнее природных. Москва и в меньшей степени Санкт-Петербург выделяются большим долголетием по сравнению с окружающими регионами не только благодаря высоким доходам (во второй столице они пока ниже), но и более высокому образованию населения. Исследования демографов Е. Андреева и В. Школьникова показали, что на каждый дополнительный год обучения смертность снижается на 9% у мужчин и на 7% у женщин.
Российское здравоохранение оказалось не готовым к росту заболеваемости ВИЧ/СПИД, принявшему характер эпидемии. В середине 1990-х годов очаги локализовались в приграничной Калининградской области и на Черноморском побережье Краснодарского края. С конца 1990-х началось стремительное распространение ВИЧ-инфекции по территории страны, максимальный рост имели федеральные города, нефтегазодобывающие и другие экспортные регионы и города Поволжья, Урала и Сибири с более высокими доходами населения, а затем и прилегающие к ним области (рис. 3). В Норильске и Тольятти уже на середину 2002 г. было инфицировано до 1% населения. СПИД стал болезнью молодежи более «богатых» территорий из-за роста наркомании, и хотя с 2002 г. темпы роста численности инфицированных снизились, противодействовать его распространению чисто медицинскими или карательными мерами сложно. Борьба с распространением СПИД в регионах, как и с мужской сверхсмертностью, требует позитивных изменений образа жизни населения, а такие долгосрочные задачи пока решаются с трудом.