Возросшие перечисления из федерального бюджета не способны решить проблемы слаборазвитости округов, тем более что эти средства выделяются на временной основе. Кроме того, высока вероятность, что значительная часть федеральной помощи осядет в «материнском» регионе, поскольку во всех субъектах РФ ресурсы стягиваются в центр (на региональный уровень). Последующее их перераспределение по муниципалитетам, как правило, весьма субъективно, и нет никаких гарантий, что автономные округа получат хотя бы то, что имеют сейчас.
В результате наиболее очевидным можно считать имиджевый эффект объединения: из региональной статистики исчезнут субъекты РФ с крайне неблагополучными социально-экономическими показателями. Эти субъекты станут слаборазвитой периферией своих «материнских» регионов, а такое неравенство сложилось в России очень давно и поэтому привычно – в советское время внутрирегиональные центр-периферийные неравенства были намного сильнее межрегиональных. Следование принципам объединения, которые могут обеспечить его экономическую эффективность, требует не формальных решений по принципу «назвался груздем – полезай в кузов» материнских регионов, а проведения мониторинга развития тех субъектов РФ, которые вовлечены в этот процесс. Этот анализ проведен ниже, из него исключены нефтегазовые автономные округа, лидирующие позиции которых очевидны, а также Чукотский АО, не относящийся к «матрешечным» субъектам РФ и пока не рассматриваемый как объект объединения.
Разнообразие тенденций развития автономных округов и их «материнских» территорий подтверждается экономической и социальной статистикой. Сравнение динамики валового регионального продукта (ВРП) за 2000-2003 гг. показывает, что развитие большинства округов, мягко говоря, неустойчиво. Только Агинский Бурятский АО начиная с 2002 г. демонстрирует устойчивый рост ВРП по сравнению с другими объединяемыми субъектами РФ, в том числе и с «материнской» Читинской областью.
Поскольку ближайшими кандидатами на объединение являются два бурятских автономных округа и их «материнские» территории – Иркутская и Читинская области, имеет смысл рассмотреть тенденции их развития более детально.
По структуре экономики бурятские округа в основном аграрные, их сельское хозяйство испытало сильный спад в 1990-е годы, и его развитие остается неустойчивым. Нестабильность сильнее выражена в Агинском Бурятском АО и Читинской области, хотя сокращение сельхозпроизводства в округе в 2004 г. было менее сильным благодаря развитому ЛПХ. Общественный агросектор округов дотационен и пока не способен адаптироваться к рыночным условиям без существенной поддержки из бюджета.
Таблица2. Производство сельскохозяйственной продукции на душу сельского населения и индексы сельскохозяйственного производства в 2004-2005 гг. См. приложение 3
Все «кандидаты» на объединение, за исключением Усть-ордынского АО, имеют позитивную динамику потребления и схожие темпы роста оборота торговли на душу населения. По душевым показателям (за 2000-2005 гг., в действующих ценах) Агинский Бурятский АО уступает крупным регионам вокруг Байкала на 20-30%, так как обе области и Бурятия урбанизированы, имеют более высокие заработки населения и развитую торговую сеть, а в Иркутской области выше и уровень экономического развития (рис. 6)
Экономические показатели подтверждают, что динамика развития Агинского Бурятского АО среди всех потенциальных «кандидатов» на объединение наиболее позитивна. Возможность в качестве самостоятельного субъекта РФ привлечь ресурсы крупного бизнеса стала катализатором общего экономического подъема, включая четырехкратное снижение дотационности бюджета округа.
Влияние объединения на занятость может быть позитивным. Снятие барьеров в виде административных границ способно улучшить ситуацию на рынках труда автономных округов двумя путями: во-первых, через рост инвестиций из «материнского» региона и создание новых рабочих мест; во-вторых, путем роста мобильности и перемещения трудоспособного населения округов, не имеющего работы, на рынок труда «материнского» региона. Однако успешное развитие по первому пути возможно и без объединения: например, на Чукотке уровень безработицы сократился за 2000-2004 гг. с 10% до 3% благодаря многократному росту инвестиций. При этом новые рабочие места заполнялись не только местными жителями, но и работниками из других регионов страны и даже из-за рубежа, привлекаемыми на временной основе. Такая политика работодателей обусловлена несовпадением профессионально-квалификационной структуры местного населения и структуры новых рабочих мест. Компаниям дешевле завозить квалифицированных работников, чем привлекать маргинализованную часть местного трудоспособного населения.
Второй путь возможен, если рынок труда «материнского» региона привлекателен для трудовых миграций из округов, на нем шире предложение рабочих мест и ниже безработица. Однако сравнение уровня безработицы за 2001-2005 гг. показывает, что ситуация в объединяемых регионах почти не различается (данные по самым малонаселенным округам – Эвенкийскому и Корякскому – не вполне достоверны из-за малой выборки обследований). Только Пермская область имеет устойчиво более низкие показатели безработицы по сравнению с Коми-Пермяцким АО
Лидером по темпам сокращения уровня безработицы является вовсе не «материнский» регион, а пока не объединенный Агинский Бурятский АО. Схожих примеров столь резкого сокращения общей безработицы (измеряемой по методологии МОТ) среди субъектов РФ нет. К 2005 г. уровень общей безработицы в Агинском АО опустился ниже среднего показателя по Сибирскому федеральному округу и сравнялся со среднероссийским, хотя еще в 2002 г. безработными были 25% экономически активного населения. Благодаря инвестиционной и бюджетной политике в округе удалось создать новые рабочие места и тем самым минимизировать демографическое давление, обусловленное более молодой возрастной структурой населения. Свертывание такой политики из-за сокращения финансовых ресурсов после объединения неизбежно вызовет новый всплеск безработицы, поскольку демографическое давление сохраняется.
Сопоставление показателей душевых денежных доходов за 1999 и 2005 гг. (с корректировкой на прожиточный минимум в регионе) позволяет выделить беднейших – Усть-ордынский, Коми-Пермяцкий и Корякский АО. Для другой половины слаборазвитых округов значительное отставание душевых доходов населения от «материнских» территорий уже осталось в прошлом. Заметное выравнивание достигнуто в основном благодаря финансовой помощи из федерального бюджета, однако, для двух округов это не единственная причина улучшения ситуации.
Агинский Бурятский АО в 1999 г. был беднейшим субъектом РФ, но к 2005 г. (данные за март-апрель) он сравнялся по покупательной способности доходов населения с соседними регионами – Читинской областью и Бурятией. Не менее значимую помощь из федерального бюджета получал и Усть-ордынский Бурятский АО, однако в нем позитивные изменения малозаметны, как и в ряде других округов, уже вступивших в процесс объединения. «Рывок» Агинского Бурятского АО был обеспечен не только федеральной помощью, но также институциональной политикой, позволившей нарастить доходы бюджета с помощью привлечения крупных налогоплательщиков. Аналогичная политика ускорила рост доходов населения Таймырского АО.
Существует мнение, что такая политика, как и увеличение федеральной помощи, стимулирует иждивенчество. Ведь растущие доходы бюджета округов в виде налогов, выплачиваемых подразделениями крупных компаний, «падают с неба», а не зарабатываются. Однако для Агинского Бурятского АО дополнительные налоговые поступления стали стимулом для активизации внутренних источников развития. Это видно при сопоставлении душевых доходов, заработной платы и потребления (душевого оборота торговли). Средняя заработная плата в округе на треть ниже, чем в Читинской области и Бурятии, поскольку 22% работающих заняты в сельском хозяйстве – отрасли с минимальными заработками для всех регионов страны. Но при этом душевые доходы и потребление населения округа не столь низки как в аграрном Усть-ордынском округе.
Поддержка из бюджета, во-первых, сохранила занятость в промышленности Агинского АО, а во-вторых, помогла домохозяйствам сохранить развитое личное подсобное хозяйство, которое служит важным источником натуральных поступлений и дополнительных денежных доходов от продажи продукции ЛПХ. Фактически рост бюджетных доходов способствовал возрождению, как советской модели дотационного развития реального сектора, так и закреплению традиционных форм адаптации населения. Если первое направление вряд ли можно считать эффективным, то второе – основная стратегия для аграрного и слаборазвитого региона, не имеющего городов и расположенного в слабоосвоенной зоне. Эффективность такой стратегии для переходного периода подтверждается ростом доходов населения округа в последние годы. Но чтобы она работала, нужны сохранившиеся трудовые нормы и ценности населения, а не только поддержка отраслей переработки сельхозсырья и инфраструктуры из бюджета.
Может ли объединение существенно снизить уровень бедности в слаборазвитых автономных округах? Пока без объединения это удалось сделать на Чукотке, где за 1999-2004 гг. уровень бедности сократился с 71 до 26%, и в Агинском Бурятском АО. Следствием федеральной помощи и социальной политики самого округа стало почти троекратное сокращение уровня бедности: с 97% в 1999 г. до 36% в 2004 г. (рис. 9). Тем самым округ перевыполнил задачу двукратного снижения уровня бедности, поставленную президентом РФ. Схожую динамику демонстрирует и Читинская область.