Для децентрализованной федерации характерна передача центром определенного объема государственной власти территориям в соответствии с их интересами.
Нецентрализованной является федерация, в которой распределение компетенции распределяется таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти - федеральном или региональном, на котором они возникают.
В этом случае потребность вмешательства федеральной власти возникает тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами.
Принято считать, что нецентрализованный тип федерации представляет идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Модель нецентрализованной федерации применима лишь к правовым государствам, отличающимся стабильной и согласованной политикой федерального центра и регионов, необходимой интеграцией государственной и правовой систем. В странах с формирующейся государственностью внедрение данной модели возможно лишь поэтапно. На основе нецентрализованной федерации получил развитие кооперативный федерализм.
Критерии однородности субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе позволяют выделить два типа федерации: симметричную и асимметричную федерации.
Симметричной является федерация, в основу устройства которой положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса. Считается, что в современных условиях абсолютно симметричных федераций не существует. Большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии (Австрия, Бразилия, Германия, США, Швейцария и др.).
Асимметричная федерация характеризуется юридическим или фактическим неравенством ее субъектов (Российская Федерация), наличием административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).
В зависимости от того, какой принцип положен в основу образования субъекта федерации - национальный, территориальный или смешанный, различают: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации[4].
В зависимости от правового способа закрепления федеративного союза, т.е. в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, принято выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.
Договорная - это федерация, основанная на договоре составных частей, т.е. федерация, образование которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С определенными оговорками к этому виду федерации можно отнести Союз ССР. В начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации тяготела Российская Федерация. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г.
Государствоведы считают, что существование в современных условиях федерации, основанной на договоре, является малореалистичным, поскольку такая модель федеративного государства не согласуется с государственным суверенитетом.
Конституционной (законодательной) является федерация, правовое положение которой и ее субъектов закреплено в федеральной конституции. Конституционная федерация означает, что конституция страны обязывает центральную власть признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Действующая Конституция РФ закрепляет именно такую модель федерации. Статус РФ и ее субъектов, их взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров о Конституции определены в федеральной Конституции.
Конституционно-договорной является федерация с элементами конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство при этом учреждено договором и конституцией, но приоритет (верховенство) с юридической точки зрения принадлежит договору. Если конституционная федерация создается и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.
Сходной с данной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.
Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.
Сторонники признания России конституционно-договорной федерацией исходят из того, что правовым основанием образования Российской Федерации являются и федеральная Конституция, и федеративный договор. Конституция РФ 1993 г. действительно закрепила основную часть положений Федеративного договора в нормах действующей Конституции, одновременно признав Договор источником правового регулирования федеративных отношений. В то же время Конституция определила безусловный приоритет норм Основного Закона над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4 ч. I Заключительных и переходных положений Конституции РФ)[5].
2. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ИХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Предметы ведения - это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федерации и ее субъектов.
Круг конкретно закрепленных полномочий, которые органы государственной власти РФ и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий, образует предметы ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органа государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения. В свою очередь полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Под способами разграничения предметов ведения понимается предусмотренный конституцией и федеративным договором способ распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Вопрос о том, что является прерогативами федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на:
1) исключительную компетенцию федеральных органов власти (предметы ведения федерации);
2) совместную компетенцию органов власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения);
3) исключительную компетенцию субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).
Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., с принятием новой Конституции - ею. Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).
2.1 Предметы ведения РФ
Предметами ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении которых принадлежит федеральным органам государственной власти.
Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:
1. принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
2. федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);
3. регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;