Социальное конструирование органов содействия занятости в России на основе опыта зарубежных стран и в условиях развивающегося системного кризиса предопределило акцент на функциях защиты и трудоустройства, то есть на функциях сопровождения нарастающей безработицы. С одной стороны, такой подход был оправдан хотя бы потому, что социальный опыт подавляющей части россиян не включал переживание безработицы и навыков поведения в рамках этого статуса. С другой стороны, активное влияние на субъектов рынка труда и других агентов, определяющих его динамические параметры, требовало социальной легитимизации службы занятости как нового социального института и достижения необходимого уровня социально-экономического влияния не только на специфические, но и на контекстные процессы.
В то же время имеющийся мировой опыт позволил зафиксировать в законодательном порядке основные задачи службы занятости в Российской Федерации. В качестве главной задачи определена реализация государственной политики занятости. Глобальность этой задачи практически не обеспечивалась законодательно закрепленными правами служб занятости, которые распространялись на достаточно ограниченную сферу и не поддерживались обязанностями других социальных институтов. Именно в этот период и в данном нормативном поле формируется социальный статус службы занятости как организации, оказывающей услуги по трудоустройству и социальной поддержке. К чести руководителей и специалистов службы занятости, проводивших работу по формированию службы занятости в России, нужно сказать, что усилия направлялись на реализацию концепции активной роли службы занятости в социальных процессах. Другой вопрос, что усложнение и расширение функций службы занятости создает предпосылки рассеивания цели и автономизации направлений деятельности, а в условиях недостаточности ресурсного обеспечения программ занятости и предпосылки конкурентных отношений между структурами службы занятости.
Законодательное оформление первого этапа развития службы занятости в России осуществлено в законе «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции 1996 года. Наиболее существенным моментом в концептуальном плане является закрепление программно-целевой основы деятельности службы занятости на всех уровнях функционирования и федерального статуса самой службы. В то же время закон, а позже и положение о Департаменте Федеральной Государственной Службы Занятости Населения практически возлагают на службу занятости задачу по разработке и реализации государственной политики занятости.
Несмотря на расширение прав службы занятости и усиление их нормативности в отношении субъектов рынка труда, а также развитие института социального партнерства, обеспечивающего основу координации и взаимосодействия, можно говорить о существующем дисбалансе между целью-заданием и возможностями службы занятости. Наработанный же безусловно полезный опыт по социальной поддержке безработных становится фактором противодействия усилению роли службы занятости в системе активного регулирования рынка труда. Проблемная ситуация заключается в том, что политический и макроэкономический фон реализации политики занятости не являются прогнозируемыми настолько, чтобы обеспечить разработку долгосрочной стратегии, с одной стороны, а содержание политики занятости, определяемое в федеральных программах содействия занятости, имеет настолько многоуровневый и вариативный характер, что не позволяет выделить интегральный и специфический показатель эффективности деятельности служб занятости, с другой стороны.
Региональный уровень формирования программ занятости в некоторой степени компенсирует социально-экономическую неопределенность, но сохраняет многомерность при оценке деятельности службы занятости. Если исходить из объективного ограничения возможностей службы занятости влиять на фоновые макропроцессы, а также учитывая существующую ситуативную детерминацию деятельности службы занятости, необходимо выделить инвариантный показатель эффективности. Такой показатель должен обладать следующими основными свойствами:
– опосредованно отражать состояние рынка труда: рынка рабочей силы и рынка рабочих мест;
– отражать параметры процессов, входящих в сферу компетентности и ответственности службы занятости, как частично регулируемых;
– отражать активный характер деятельности службы занятости и регулирующий характер ее деятельности;
– иметь интегрирующий характер в отношении всех направлений деятельности службы занятости и возможность дифференциации по категориям населения, территориям;
– отражать уровень взаимодействия службы занятости со всеми социальными институтами и структурами.
Для конкретизации цели-задания службы занятости, которая является одним из реализаторов политики занятости, воспользуемся понятием политики на рынке труда как политики, направленной на улучшение организации и функционирования рынка труда с целью сокращения периода поиска рабочего места и заполнения вакансий. Основная цель заключается в скорейшем возвращении искателей работы к активному труду, предотвращении их «дрейфа» в длительную безработицу и социальное исключение.
В качестве показателя, обладающего в той или иной мере выделенными свойствами, представляется интересным рассмотреть «продолжительность поиска работы». На наш взгляд, это один из самых информативных показателей отражающих деятельность службы занятости, если исходить из понимания «работы» как любой формы трудовой занятости, в том числе предпринимательской деятельности, самозанятости, временных и общественных работ. Анализ важнейших целевых показателей Федеральной программы содействия занятости населения на 2005–2007 годы показывает, что по отношению ко всем выделяемым целям и задачам показатель «продолжительность поиска работы», отражающий интенсивность процесса перераспределения трудовых ресурсов, носит основополагающий характер и сохраняет функциональную определенность. В Комплексной программе содействия занятости населения Октябрьского района Волгоградской области на 2009–2010 годы особо выделена задача уменьшения этого показателя. По отношению к другим показателям, использующимся при оценке деятельности службы занятости, данный показатель является интегрирующим.
Рассматривая процесс выхода из состояния безработицы, вводится коэффициент «результативного выхода», который отражает объемный показатель трудоустройства зарегистрированных безработных. Вместе с показателем «продолжительность поиска работы», отражающим скорость перераспределения, этот показатель может отражать эффективность деятельности службы занятости. Другие показатели, такие как количество обученных, получивших профориентационные услуги, количество безработных, открывших свое дело, количество созданных рабочих мест, объем общественных работ и другие обязательные параметры, определяющие деятельность службы занятости, могут оцениваться как необходимые и достаточные только в отношении интенсивности и эффективности процесса перераспределения.
Показатели же регистрируемой безработицы и напряженности на рынке труда (отношение количества вакансий к численности зарегистрированных в службе занятости), связанные с процессами «входа» в безработицу, определяются в большей степени контекстными факторами: макроэкономическими тенденциями, субъективной привлекательностью службы занятости как системы поддержки в индивидуальной ситуации незанятости или желанием работодателя предоставить информацию о всех вакансиях. Кроме того, второй показатель является производным от первого, который может регулироваться, в том числе, и административными мерами.
С позиции повышения социальной значимости службы занятости принципиально важным является ее направленность на максимальное сокращение сроков нахождения работников в состоянии незанятости, сокращение объемов застойной и хронической безработицы. Такая констатация позволяет зафиксировать общую стратегию деятельности органов занятости как системы регулирования процессов перераспределения трудовых ресурсов, с одной стороны, и как субъекта регулирования процессов формирования трудовых ресурсов – с другой. Кроме того, определение параметра времени нахождения в состоянии незанятости как основного позволяет интегрировать направления деятельности органов занятости в рамках внешней (активизация рынка рабочих мест и активизация рынка рабочей силы) и внутренней задачи (минимизация срока безработицы).
Другие параметры, традиционно используемые для оценки деятельности органов занятости, в рамках данной парадигмы сохраняют статус рабочих или ситуативных, отражая маркетинговые возможности службы, ее ресурсные возможности, привлекательность и действенность как канала трудовой циркуляции и, в меньшей степени, характеризуя степень влияния (регулирования) службы занятости на состояние рынка труда и его динамику. Вполне понятно, что для легитимизации показателей «продолжительность поиска работы» и «результативный выход» в качестве основных необходимо провести глубокий и всесторонний анализ. Но уже сейчас можно сказать, что информативность этих параметров деятельности службы занятости определяется возможностью их конкретизации по всем характеристикам рабочей силы: пол, возраст, образование, профессия и др. Кроме того, они отражают влияние службы занятости на ее целевой контингент – безработных, обладающих низким потенциалом занятости.
На основе изученного можно сделать следующие выводы:
1. Механизм регулирования рынка труда в условиях рынка охватывает широкий спектр экономических, юридических, социальных и психологических факторов, определяющих функционирования рынка труда. Оно осуществляется через систему трудоустройства, включая широкую сеть бюро по занятости, банки данных о рабочих местах, государственные программы помощи в приобретении профессиональных знаний и трудоустройстве незанятому, но желающему работать населению, целевые программы предприятий, предусматривающие переподготовку кадров в связи с планируемой модернизацией производства, проведение на предприятии политики стабилизации кадров и т.п. Все эти составные части рыночного механизма регулирования занятости в разных отраслях находятся в разном соотношении в зависимости от экономических и исторических условий развития данной отрасли.