Если в 1996 году органы внутренних дел Российской Федерации вели профилактическую работу со 182.7 тыс. родителей, не исполняющих надлежащим образом родительские обязанности, то в 2000 году - уже с 276,7 тыс. В 2000 году в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей поступило более 30 тысяч человек (в 1999 году - 54,7 тыс), более 266,2 тыс. безнадзорных детей и подростков прошли реабилитацию в специализированных учреждениях для несовершеннолетних органов социальной защиты населения (в 1999 году - около 167 тыс).
По данным Минобразования России, в 2000 году в стране не обучалось 367 696 детей и подростков в возрасте от 6 до 17 лет (1,5% от общего числа несовершеннолетних этой возрастной категории).
Характеризуя масштаб проблемы, необходимо обратить внимание на различие в понятиях "беспризорные" и "безнадзорные" дети. Беспризорные дети - это те, кто не имеет определенного места жительства и (или) места пребывания. Такие дети составляют не более 1/10 от числа безнадзорных, к которым согласно Федеральному закону "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" относят всех, за поведением которых отсутствует контроль вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц. Количество безнадзорных детей, по оценкам всех ведомств, составляет около 1 млн. человек.
Проводимая в последние годы в России интенсивная работа активизировала формирование правовых основ защиты прав и интересов детей, профилактики социальной дезадаптации детей и подростков.
В основу правовой базы всей системы профилактической и реабилитационной работы была положена концептуальная установка на неприемлемость, непродуктивность административно-карательного подхода к детям, социализация которых оказалась деформированной по вине взрослых, на необходимость гарантирования ребенку реального права на достойную форму существования в здоровой социальной среде, на защиту прав и интересов, незамедлительное решение его проблем, оказание социальной и иной помощи.
Эта позиция была закреплена в Указе Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 года № 1338 "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав" и Концепции совершенствования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (утверждена решением Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации от 7 июля 1998 года № 1).
В настоящее время в этой проблеме ведущую роль играет Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", принятый в июне 1999 года (№ 120-ФЗ). Данный закон определил основные направления деятельности, установил ответственность федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации в организации профилактической работы.
Введение в действие Закона создало дополнительные возможности для усиления социозащитного принципа профилактики детской безнадзорности, дальнейшего развития сети социозащитных учреждений, активизации комплексного решения проблем детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, на основе более тесного взаимодействия всех субъектов, входящих в систему профилактики безнадзорности. Однако, наряду с позитивным значением положений Закона, он существенно сократил возможности и ответственность органов внутренних дел в проведении профилактической работы с безнадзорными и беспризорными детьми.
В 1999-2001 годах Правительство Российской Федерации уделяло проблеме профилактики детской безнадзорности особое внимание.
В марте 1999 года вопрос профилактики детской безнадзорности обсуждаются на заседании Правительства Российской Федерации, по итогам которого принято распоряжение Правительства № 736 от 10 мая 1999 года, предусматривающее реализацию федеральными органами исполнительной власти ряда конкретных действий по предупреждению детской безнадзорности.
Во исполнение Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в 2000 году Правительством утвержден ряд нормативных актов:
постановление Правительства № 896 от 27 ноября 2000 года "Об утверждении Примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации",
постановление Правительства № 822 от 26 октября 2000 года "Об утверждении Положения об осуществлении и финансировании деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений",
постановление Правительства № 745 от 21 сентября 2000 года "Об утверждении Положения о правовом статусе воспитанников воинских частей".
В целях правового регулирования вопросов возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания, федеральные органы исполнительной власти в течение 2001 года принимали участие в разработке проекта соответствующего Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств[12].
На федеральном уровне в течение нескольких лет действуют механизмы межведомственной координации деятельности органов власти, общественных объединений по защите прав детей, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Это две межведомственные комиссии, одну из которых возглавляет заместитель Председателя Правительства Российской Федерации В.И. Матвиенко: Межведомственная комиссия при Правительстве Российской Федерации по делам несовершеннолетних и Межведомственная комиссия по координации работ, связанных с выполнением в Российской Федерации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей.
Предметом изучения вышеназванных комиссий и последующих действий органов государственной власти в 1999-2001 годах были проблемы трудовой занятости детей и подростков, в том числе наихудшими формами детского труда, и методы их решения; ход выполнения Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", распоряжения Правительства Российской Федерации "О мерах по преодолению детской безнадзорности", перспективы расширения сети специализированных учреждений закрытого и открытого типа, повышение их роли в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, проблемы зашиты прав детей в Чеченской Республике и другие вопросы.
Вопрос о детской безнадзорности как одном из кризисных явлений в социальной сфере в мае 2001 года был рассмотрен на заседании Совета Безопасности Российской Федерации; приняты решения, направленные на создание условий для повышения эффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, внедрение новых форм жизнеустройства детей, оставшихся без попечения родителей (приемных семей и др.), развитие методов общей профилактики в работе с семьями и детьми. В декабре 2001 года Правительством Российской Федерации было проведено селекторное совещание по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних с руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
За короткий срок Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решена проблема организации и финансирования деятельности, связанной с перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских учреждений. В 2000-2001 годах на эти цели были выделены средства из федерального бюджета. Практически во всех субъектах Российской Федерации созданы транзитные специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, осуществляющие прием и перевозку по территории Российской Федерации несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, к месту их постоянного проживания. В настоящее время органами исполнительной власти г. Москвы, г. Санкт-Петербурга, Республики Дагестан, Хабаровского края, Смоленской и Оренбургской областей начата работа по созданию транзитных учреждений, осуществляющих перевозку детей в пределах территорий государств-участников Содружества Независимых Государств.
Важное значение в становлении и развитии новой системы профилактической работы имеет начатая с 1997 года федеральная целевая программа "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", направленная на развитие нормативно-правовой базы системы профилактики детской безнадзорности, обеспечение ее научно-методическими разработками, укрепление материально-технической базы учреждений, оснащение их бытовым, реабилитационным оборудованием, автотранспортом.
В 1999-2001 годах Программа была профинансирована в полном объеме. В 1999 году была оказана помощь в укреплении материально-технической базы 577 учреждениям органов социальной защиты населения, управления образованием, внутренних дел из 82 субъектов Российской Федерации на сумму 83,82 млн. рублей, в 2000 году - 629 учреждениям из 83 субъектов Российской Федерации на сумму 129,86 млн. рублей. В 2001 году Программа была профинансирована в размере 239.294 млн. рублей[13].
Практически во всех субъектах Российской Федерации реализуются региональные и муниципальные программы профилактики детской безнадзорности, объем финансовых средств, направленных на эти цели за 9 месяцев 2001 года из бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюджетных источников, составил 508 млн. рублей.
Одной из форм социальной поддержки семей с детьми является выплата ежемесячного пособия на ребенка. В течение нескольких лет сохранялась неблагополучная ситуация с выплатой пособий. Начиная с 2000 года, в результате принятых на федеральном уровне мер, удалось стабилизировать положение с выплатой пособий и впервые за все время выплаты пособий добиться сокращения задолженности.