Причины такого положения дел достаточно очевидны – это и недолгая история муниципального управления в Российской Федерации, и все еще не сложившаяся в полной мере система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и т.д.
Выход из создавшегося положения следует искать, прежде всего, в организации профессиональной подготовки, которая представляет собой целевое, конкретно направленное обучение, конечная цель которого – обеспечение органов муниципального управления достаточным количеством муниципальных служащих, чьи профессиональные качества в полной мере соответствуют требованиям, предъявляемым к муниципальным служащим.
Сразу отметим, что проблема квалификации персонала сложна и неоднозначна, независимо от того, идет ли речь об уровне квалификации или о личных качествах муниципального служащего. Определить уровень желаемой квалификации – значит ответить на вопрос, какой объем знаний, навыков и умений должен иметь служащий и какого рода способностями и личностными качествами он должен обладать.
Особое место в процессах формирования кадрового потенциала муниципальной службы занимает «входной контроль», осуществляемый при приеме на муниципальную службу. Так, в частности, в большинстве стран при приеме на муниципальную службу действуют особые критерии, например, гражданство, наличие гражданских прав, минимальный и максимальный возраст, состояние здоровья, моральный облик. В ряде стран в качестве общего условия предусмотрена лояльность по отношению к стране, конституции и существующему политическому режиму. Эти критерии оправданы в случае, когда должность связана с осуществлением муниципальной власти.
Ряд личностных характеристик и способностей, которые относятся к числу профессионально важных качеств, был рассмотрен в предыдущем параграфе, поэтому здесь ограничимся рассмотрением компетенции, имеющей ключевое значение в процессах формирования и развития кадрового потенциала муниципального управления.
Компетентность характеризует способность работника к эффективной реализации в практической деятельности социальных и профессиональных знаний. Отметим при этом, что знания сами по себе необходимы, но не достаточны для успешной работы руководителя и специалиста. Служащие должны уметь применять свои знания, иметь навык их использования в практической деятельности.
Профессиональная квалификация работников управления определяется двумя главными факторами – теоретическими знаниями и опытом практической работы. При отсутствии практического опыта необходимые навыки приобретаются ценой серьезных дорогостоящих ошибок, а практика без образования может привести к такому же результату.
Профессиональная подготовка муниципальных служащих предполагает углубленное изучение теории управления, политологии, теории права, экономики, социологии, психологии, навыков аналитической работы, умения работать с документами и информацией и т.п. Кроме того, работникам муниципальных служб также желательно иметь дополнительную подготовку по отдельным направлениям местного самоуправления и отраслям муниципального хозяйства.
Профессиональное обучение повышает человеческий капитал, полученный через формальное обучение или образование, либо через практический опыт. Поэтому следует рассматривать затраты на обучение как одну из форм инвестиций в человека.
Таким образом, кадровые службы органов муниципального управления обязаны регулярно согласовывать потребности в обучении и развитии с каждым работником в соответствии с целями организации, устанавливая задачи и квалификационные требования, согласованные с общенациональным профессиональным уровнем.
Деятельность организации в развитии человеческого потенциала должна фокусироваться на потребностях в обучении всех вновь принятых людей и продолжающемся развитии и повышении квалификации работников. Вклад, компетентность, ответственность работника и использование его способностей должны рассматриваться на всех уровнях в соответствии с целями и задачами организации. Эффективность обучения и развития должна рассматриваться на верхнем уровне муниципального управления и приводить к перераспределению задач и обязанностей.
Ключевыми в управлении персоналом, занятым на муниципальной службе, являются методы отбора и назначения работников, критерии их продвижения по службе, принципы организации их труда и рабочего времени, определение жалованья, система увольнения.
Среди методов отбора работников на замещения должностей в администрациях муниципальных образований обычно выделяют два метода: выборы и назначение на определенную должность. Эти два метода, в принципе, могут быть использованы для всех трех групп кадров муниципального управления.
Если речь идет о выборах на конкретную должность, то необходимо понимать, что любые выборы несут в себе элемент конкурсности. Поэтому, объявляя конкурс, например, на замещение какой-либо должности (руководителя службы или секретаря-референта), мы реализуем метод выборов. Назначение на должность также характерно для любых должностей в администрации муниципального образования. Исключение составляет должность главы администрации (мэра) муниципального образования, которая требует проведения выборов. Здесь в качестве конкурсной комиссии чаще всего выступает население муниципального образования, реже – выборный представительный орган муниципального образования. В США, кроме того, существует специфический метод замещения должности мэра муниципального образования – найм со стороны совета муниципального образования менеджера из предпринимательских структур. В отношении должностей обслуживающего персонала роль конкурсной комиссии выполняет руководитель конкретного подразделения. В целом можно отметить, что выборность характерна для должностей главы администрации (мэра), главных и ведущих специалистов администрации, а для должностей заместителей главы администрации, руководителей служб, специалистов низших категорий, обслуживающего персонала наиболее часто используют метод назначения.
Методы найма, продвижения по службе и организации труда способны существенно повлиять на квалификацию муниципальных служащих, а, следовательно, на качество, эффективность и престиж их труда. Международные сопоставления в этой области чрезвычайно затруднены в связи с наличием большого разнообразия различных правительственных органов и учреждений с разными функциями и потребностями в кадрах. Тем не менее, существуют некоторые основные принципы и критерии, регулирующие прием на работу и продвижение по службе, общие для большинства стран и систем муниципальных услуг. Обычно они зафиксированы в особых законах и правилах муниципальной службы. В их основе лежат принципы справедливости, качества, эффективности и беспристрастности. Почти во всех странах мира условием приема на муниципальную службу квалифицированных работников является наличие у них определенных профессиональных данных.
В большинстве случаев условием доступа к определенной деятельности служит наличие признанного диплома или университетской степени.
Органы муниципального управления нанимают также большое количество менее квалифицированных сотрудников – конторский персонал, стенографисток, водителей и т.п., требования к которым могут существенно отличаться от требований к специалистам. В ряде стран для определенных категорий работников наличие предварительной подготовки до поступления на службу не обязательно, но они должны пройти интенсивный курс обучения и сдать строгий профессиональный экзамен, если желают остаться на работе и продвинуться по службе. Большинство стран при приеме на работу в муниципальную службу придерживаются двух основных принципов:
– найм сравнительно молодых людей из школ и университетов;
– привлечение лиц, имеющих опыт работы по специальности в частном секторе, или так называемый «сторонний найм».
Первый подход предполагает наличие верхнего возрастного предела, так как кандидаты рассчитывают на пожизненную занятость. Продвижение по службе опирается на такие качества как благонадежность, стаж работы и личные достоинства.
Второй подход используется в том случае, когда привлекаются лица определенных профессий, которых в муниципальном секторе не хватает.
Принцип пожизненного найма означает, что служащие поступают на муниципальную службу в сравнительно молодом возрасте и продолжают трудиться в системе органов муниципального управления до конца своей трудовой жизни. (Наиболее последовательно принцип пожизненного найма осуществляется в Японии. Подробно этот вопрос рассмотрен в монографии У. Оучи (21)) Именно поэтому в ряде стран для поступления на муниципальную службу предусмотрены нижний и верхний возрастные пределы. (Возрастные рамки в ряде стран достаточно широки, и предлагают возможность ряда отступлений от верхнего уровня. Верхние пределы для высших служащих колеблются от 40 до 50 лет, а для работников среднего и низшего рангов от 18 до 35 лет)
Важная проблема проведения политики приема на работу и продвижения по службе – согласование принципа найма самых достойных с необходимостью предоставления возможностей для трудоустройства отдельным категориям лиц, например, женщинам, этническим меньшинствам и инвалидам. Для успешного решения этой проблемы, как показывает зарубежный опыт, необходимы специальные программы трудоустройства, которые позволяют исключить любое неравенство возможностей и предусмотреть меры, позволяющие этим категориям людей делать карьеру на муниципальной службе столь же успешно, как и другим лицам. (Подробно о разработке и реализации такого рода программ см (16, с. 73–75))