В настоящее время в Российской Федерации вряд ли уместно говорить о проблеме ограниченного доступа женщин к работе в органах муниципального управления. Имеющиеся в распоряжении авторов данные свидетельствуют о том, что удельный вес женщин в общем количестве муниципальных служащих заметно превышает 50%. Проблема в другом: подавляющая часть женщин – муниципальных служащих (зачастую до 80%) занимают самые низшие должности в органах муниципального управления. И в этой связи возникает проблема обеспечения возможностей для женщин повышения их профессиональной подготовки.
В большинстве стран, и Российская Федерация в этом отношении не исключение, в системе муниципального управления действует определенный распорядок продвижения по службе, основанный на способностях работника, полученной им подготовке, стаже и других факторах. Порядок продвижения и критерии весьма различаются в зависимости от условий найма, вида работы, занимаемой должности. Главные критерии – стаж и качество работы, способность выполнять более ответственную работу, а также состояние здоровья.
Во многих странах, и Россия в этом отношении не исключение, продвижение обычно основано на стаже работы. Однако в последние годы произошел сдвиг в подходе от стажа к качеству труда. В этой связи все больше распространяются методы оценки качества на основе экзаменов, рейтингов эффективности и отчетов о прошлой деятельности каждого муниципального служащего. Большая часть руководящих должностей заполняется по этому принципу, а стаж работы чаще учитывается при продвижении работников более низкого ранга.
Главным источником информации о личных и деловых качествах сотрудников, их перемещениях, увольнениях, заработной плате и качестве труда служит аттестация рабочих мест и работ, выполняемых муниципальными служащими. (К сожалению, выполнить должным образом аттестацию зачастую очень сложно, так как должностные инструкции, действующие в органах муниципального управления, весьма далеки от совершенства)
Оценка работы, квалификации и способностей служащего должна содержаться в ежегодных отчетах, которые могут быть конфиденциальными или же открытыми. (В том случае, если в деятельности органов муниципального управления получили распространение проектные методы управления, то аттестацию целесообразно проводить всякий раз по завершению конкретного проекта. А в тех случаях, когда проект имеет временной период, превышающий календарный год, то и по завершении отдельных этапов) Однако, как показывает зарубежный опыт, открытые системы аттестации, наиболее распространенные в РФ, имеют ряд недостатков, связанных с недостаточной объективностью руководителей, недостаточным знанием своих сотрудников и выполняемой ими работы. Поэтому рабочие группы по проведению реформ на муниципальной службе предлагают новые системы оценок, основанные на следующих четырех критериях:
– «качество работы» в сопоставлении с имеющимися нормами и правилами;
– черты характера;
– исполнительность и пунктуальность в работе;
– способность руководить людьми» [16, с. 81].
Остановимся теперь, хотя бы кратко на проблемах мотивации в сфере муниципального управления. Неосознанное или осознанное стремление к определенным целям побуждает служащего к действию или бездействию. Специалисты в области социальной психологии управления пытались выявить цели или мотивации, обусловливающие поведение служащих в организации, при этом было обращено внимание на различие личных целей служащих и целей, связанных с организацией. (Рассмотрение различных теорий мотивации, а также возможности применения отдельных из них в кадровом менеджменте в сфере муниципального управления – это предмет самостоятельного исследования. Поэтому мы посчитали возможным ограничиться отсылкой всех, интересующихся этими вопросами, к следующим источникам: (5,21,24 и др.))Б. Гурней выделяют 4 типа личных целей у служащих:
– стремление к безопасности,
– стремление к власти,
– забота об укреплении престижа,
– стремление к повышению жизненного уровня» [12, с. 235].
Эти четыре типа личных целей охватываются единым понятием «продвижение по службе», или желанием сделать карьеру, имеющим значение если не для всех, то для большинства муниципальных служащих.
Главная забота служащего – обеспечение личной безопасности во всем, что касается развития служебной карьеры, а также защиты от угроз и риска внешней среды вообще.
Желание расширить круг своих полномочий выступает другим важным побудительным мотивом поведения служащего. Оно проявляется в желании избавиться от бремени иерархического контроля, от внешнего принудительного воздействия, а также в стремлении быть свободным в своих действиях, быть хозяином своего времени и иметь право принятия решения. Служащие всех уровней стремятся зарезервировать эту сферу от вмешательства вышестоящего начальства. Еще одно проявление стремления к властным полномочиям – обеспечение и поддержание своей автономии, а тем самым – расширение служащими сферы и возможностей своего влияния.
В функционировании административных систем важную роль играют также соображения престижа. Некоторые виды деятельности, в том числе и деятельность в сфере муниципального управления, обладают качеством престижа и привлекают служащих, хотя право принятия решений особенно на нижних уровнях здесь достаточно ограничено.
Важной заботой служащего является стремление к справедливому вознаграждению и повышению жизненного уровня. Служащие очень ревниво относятся к иерархии должностных окладов, сравнивая свое материальное положение и положение других социально-профессиональных категорий работников. Поведение служащих в известной мере объясняется стремлением увеличить свои денежные доходы.
Следует отметить также и то, что муниципальные служащие имеют двойственную внутреннюю позицию, связанную с их отношением к группам, в которые они входят, и позицией по отношению к целям учреждения. (Впрочем, эта двойственность в той или иной мере свойственна не только муниципальным служащим, но и сотрудникам всех «традиционных», по терминологии У. Оучи, организаций)
Позиция служащих по отношению к группам – важная характеристика их психологии и поведения внутри организации. Здесь также возникает внутреннее разделение, и служащие могут в различных ситуациях испытывать либо ведомственный дух (преданность традициям учреждения, автономности и неприязни ко всему, что несет вред целостности и репутации учреждения), либо «дух корпуса», т.е. свою принадлежность к определенной группе, которая имеет определенную систему ценностей, свои нормы и собственные интересы. Корпоративный и ведомственный дух могут совпадать и усиливать друг друга, но могут вызвать противоречие интересов и противостояние отдельных групп служащих.
В конечном счете, именно от руководства администрации зависит, в немалой мере, до какой степени будут согласованы между собой индивидуальные и организационные интересы и цели; в какой мере будут совпадать, а, следовательно, усиливать друг друга корпоративные и ведомственные интересы и цели. В свою очередь, наиболее действенным механизмом согласования перечисленных выше целей и интересов является максимально широкое вовлечение сотрудников организации в процессы разработки и реализации управленческих решений.
3.3 Пути формирования кадрового состава муниципальной службы с учетом социально-психологических факторов
Актуальность исследования управленческого персонала, муниципальной службы, социального положения и престижа чиновников в обществе определяется необходимостью качественного обновления данной категории работников, вовлечения в управленческую деятельность наиболее талантливых, имеющих высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных людей. По мере демократизации политической жизни общества, правового регулирования кадровых вопросов изменяется отношение к работе c персоналом.
Это открывает возможности для выработки научных подходов к анализу состояния кадров местной администрации: критериев, методов процедур оценки качеств работников, требований, предъявляемых муниципальному служащему. Однако в местных органах власти и управления до сих пор отсутствуют технологии оценки кадров, на основе которых можно было бы определить квалификационный уровень руководителя и специалиста.
Ниже предлагается некоторая модель, которая позволит нам комплексно представить муниципального служащего и выделить те основные блоки, которые обеспечивают успешность его деятельности.
Модель формирования муниципального служащего.
Попытаемся дать определение тем диагностическим блокам, которые необходимо учитывать при подборе или аттестации управленца.
Качества личности муниципального служащего – обобщенные, наиболее устойчивые характеристики, которые оказывают решающее влияние на управленческую деятельность. Это сложные образования, включающие в себя социальные, социально-психологические и психологические свойства. Социальные свойства определяются общественными функциями служащего, характеристиками его управленческой деятельности (профессионализм и компетентность, организаторские способности, предприимчивость и др.). Социально-психологические свойства определяются формами общения, взаимодействия и поведения (ответственность, доброжелательность, требовательность, склонность к взаимопомощи, сотрудничеству и т.д.). Психологические свойства определяются характером человека (сдержанность, уравновешенность, честность, порядочность, принципиальность и т.п.).
Близкими к личностным качествам являются способности муниципального служащего.