Итак, современная Россия оказывается в противоречивой ситуации сразу по нескольким параметрам. Ее развитие в качестве территориальной системы создает объективные потребности и в децентрализации (тем более что официально принята федеративная модель), и в централизованном контроле с целью сохранения управленческой иерархии. Инновационная политика центра требует жесткой территориальной иерархии и объективно нуждается в обеспечении вертикали власти. Однако внутренняя противоречивость этой политики и ее достаточно слабое восприятие на местах заставляют искать компромиссы с территориями вместо следования определенной линии. Во всех этих случаях происходит стихийный поиск баланса между центром и регионами. Но при этом если не постановка, то хотя бы необходимость постановки общегосударственных задач в условиях кризиса российской государственности обусловливают движение страны в сторону «управляемого федерализма» по аналогии с «управляемой демократией», когда децентрализация федеративного типа сочетается с типичными формами управленческой иерархии.
Создание института федеральных округов породило оживленную дискуссию в научных и политических кругах, где обсуждались вопросы его целесообразности, соответствия нормам федерализма и т.п[7]. В этой дискуссии принял участие и журнал «Федерализм»[8]. Внимания заслуживают материалы специальных круглых столов[9], семинаров и т.п., где специалисты разного профиля обсуждали данный вопрос[10].
С точки зрения политической географии и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означало введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль со стороны центра за огромным и дробным российским пространством. На уровне политической пропаганды это могло подаваться и подавалось как укрепление государства и вертикали власти[11]. Строго говоря, создание федеральных округов помогало усилить управленческую иерархию через создание института ответственных федеральных контролеров за теми или иными географическими блоками российских регионов.
Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от искусственной их «имплантации» в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляции. На нынешнем этапе преобладает последняя тенденция, и ее развитие позволяет сделать вывод, что институт федеральных округов все-таки состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи.
Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политике в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе – это не «обычный» бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными политическими талантами. С этой точки зрения российский губернатор гораздо ближе к типичному бюрократу-функционеру, поскольку под институт губернатора уже подведена разработанная и вполне прозрачная правовая база.
Работа полпреда требует высокой инициативности, и ее результат прямо зависит от личностного фактора. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это, как показывают наши исследования, привело к тому, что в каждом федеральном округе начала формироваться своя система работы со своими принципами, кадрами, вспомогательными органами. Различное понимание полпредами задач централизованного контроля и разный политический опыт вызвали множество побочных эффектов, связанных с некорректным вмешательством в дела регионов. Обилие административных перегибов было особенно характерно для этапа становления института федеральных округов. Наиболее яркие примеры были связаны с региональными выборами, которые вскрыли множество проблем.
Объективно необходимым в условиях «управляемого федерализма» является усиление института федерального вмешательства. При Б.Ельцине этот институт был сознательно ослаблен в рамках сложившегося тогда политического пакта между федеральным центром и региональными элитами. Этот изъян нашел свое отражение в конституции, где он прописан в явно недостаточной степени. Поэтому при В.Путине, когда вопрос укрепления вертикали власти был переведен в практическую плоскость, институт федерального вмешательства стал развиваться через внесение поправок в федеральное законодательство (санкции в отношении региональных органов власти) и создание системы федеральных округов.
Выше говорилось о том, что сфера деятельности полпредов ограничена правовыми рамками и сводится к функциям контрольно-координационного характера. Однако важность выполнения этих функций трудно переоценить.
Заметим, что одна только функция информационного контроля имеет огромное значение в российских условиях. Принципиальное значение имеют налаживание и оптимизация информационных потоков между центром и регионами. Систематизация и анализ достоверной информации о ситуации на местах значительно облегчаются с созданием системы федеральных округов. При этом поступление информации само по себе означает контроль и возможность принятия обоснованных решений на уровне федерального центра. Тем самым частично решается извечная российская «проблема периферийности», которая затрудняет централизованный контроль и повышает риск злоупотреблений на местах.
В некоторых федеральных округах вопросы информационного контроля решались в наиболее жесткой форме – через организацию комплексных региональных проверок. Эта форма практиковалась в Южном и Дальневосточном округах, она же была использована на Урале в отношении Курганской области.
1.2.Перспективы развития и оптимизации федеральных округов
На нынешнем этапе институт федеральных округов испытывает потребность в стабилизации. Продолжается дискуссия по поводу эффективности системы, которая в значительной степени объясняется тем, что многие элементы окружной системы не были доработаны, «доведены до ума» и стандартизированы для всех округов. Появляются и новые научные разработки, где анализируется опыт первых лет работы этого института[12]. Примечательно, что одни федеральные структуры, размещенные на окружном уровне, действуют относительно активно (полпреды и органы прокуратуры), в то время как другие «потерялись» (органы МВД и ФСНП). Характерно, что такая консервативная структура, как ФСБ все-таки отказалась от создания своих окружных структур. Существуют серьезные опасения в том, что окружная система станет жертвой текущей политической конъюнктуры, в частности – неизбежного предвыборного пакта между президентом и губернаторами, в котором роль полпредов окажется вторичной.
Институт федеральных округов нуждается в оптимизации, поскольку уже накоплен определенный опыт его работы, и определены основные проблемы его функционирования.
Во-первых, требуется оптимизация его политических параметров. Фактически вместо одного центр провел семь экспериментов, поскольку из-за слабой координации этого института сверху и различного личностного потенциала полпредов ситуация в каждом округе оказалась своей. Это в свою очередь привело к поиску каждым полпредом своих способов политического самовыражения.
Поэтому назрело дополнительное правовое оформление института федеральных округов. Обсуждается вопрос о введении этого института в полноценные правовые рамки, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству. В одном из своих выступлений идею оформления института через федеральный закон поддержал спикер Госдумы Г.Селезнев. Заместителем председателя думского комитета по делам федерации и региональной политике В.Бородаем (фракция «Единство») была разработана концепция законодательного обеспечения развития федеральных округов. В то же время сами представители окружных структур предпочитают действовать в рамках президентского указного права и полномочий президентской администрации. Включение института федеральных округов в федеральное законодательство, как считают в окружных структурах, связывает им руки, тогда как статус-кво делает этот институт более гибким, позволяет самостоятельно нащупывать эффективные формы развития.
Пока такую юридически размытую ситуацию можно признать нормальной, поскольку речь идет об эволюционном формировании нового института (можно провести аналогии с системой местного самоуправления, которая пережила несколько этапов, на каждом из которых уточнялись и законодательно оформлялись ее параметры). Острой потребности в специальных федеральных законах нет, хотя она, на наш взгляд, неизбежна в стратегической перспективе.