Смысл консультативной функции вытекает уже из самого его названия и заключается в том, что в случае необходимости общественное мнение может дать консультацию, совет, предложение какому-либо социальному институту. В них может содержаться тот или иной способ разрешения назревших социально-политических, экономических, нравственных и других проблем.
Оперативная функция общественного мнения направлена на обслуживание интересов различных социальных групп и социальных общностей (партий, ассоциаций), осуществление их политики.
Наконец, все рассмотренные функции общественного мнения прямо или косвенно служат осуществлению ими мобилизационной функции. Она проявляется в побуждении людей к определенным социальным действиям (или сознательному бездействию).
Общественное мнение, являясь сложным социальным явлением, может быть отнесено к системным объектам, поскольку в основном отвечает большинству признаков и критериев, принятых в системном анализе: целостность, наличие различных типов внутренних связей, иерархичность структуры, наличие цели и целесообразный характер существования, самоорганизация, функционирование и развитие. Оно не появляется неожиданно и так же вдруг исчезает, а имеет свой цикл развития, в ходе которого можно увидеть последовательную смену присущих ему стадий: от зарождения до исчезновения. Иными словами, общественное мнение обладает динамической структурой. Внутри этой структуры выделяют несколько стадий:
- зарождения; эта стадия характеризуется проявлением широкого интереса множества людей к проблеме и активный поиск информации. У человека появляется потребность выразить свое мнение (оценку), обменяться им с другими людьми и, таким образом, уже складывается групповое мнение; - формирования; на этой стадии в ходе обмена мнениями, словами между группами с различными оценками формируются уже большие группы (массы) людей. Идет активная работа по поиску и сплочению единомышленников, выявляются доминирующие противоположные мнения, вокруг которых и концентрируются основные силы;
- функционирования; сформировавшееся на предыдущей стадии доминирующее мнение узаконивается и способно выступать партнером или оппонентом управляющих органов и организаций, создавших какую-либо проблему. В фокусе внимания находится эта проблема, причем позиции большинства в отношении к ней четко очерчены;
- спад; эта стадия характеризуется снижением массового интереса к проблеме, она становится для большинства людей не актуальной по различным причинам: либо проблем решена, либо решение проблемы на данный момент невозможно, либо появилось что-либо, перекрывающее данную проблему. Происходит сужение социального состава, теряется острота противостояния. При этом проблема всё еще вызывает интерес;
- отмирание; наконец, мнение теряет качество общественного (массового), превращается в разрозненные суждения отдельных людей и групп. Социальная оценка сходит на нет.
Следует отметить, что границы между выделенными этапами весьма подвижны и не имеют четких очертаний, размыты. Как правило, одновременно сосуществует несколько общественных мнений по различным объектам, «жизненный цикл» которых находится на разных этапах.
Общественное мнение имеет свои каналы выражения, каковыми являются поведение населения во время выборов (всех уровней); участие в законодательной деятельности через референдумы, плебисциты, собрания и т.п.; посредством средств массовой информации и коммуникации (включая и слухи); массовые поведенческие проявления общественного мнения (митинги, протесты, демонстрации, забастовки и т.д.); создание и функционирование лоббистских структур и групп давления. Совершенно специфическим каналом выражения общественного мнения, специально организованным является социологический канал, т.е. использование социологических методов для «снятия», выражения общественного мнения.
Распределение по каналам зависит от социально-политической ситуации и определяется закономерностью самокомпенсации, когда в случае перекрытия какого-либо из множества каналов выражения общественного мнения, происходит перераспределение потоков по оставшимся каналам. Даже при наличии жесткого репрессивного режима, сделавшего все для подавления негативного (для режима) общественного мнения, оно продолжает функционировать по таким каналам как межличностное общение, взаимодействие малых групп, обучение и воспитание и т.д.
Таким образом, общественное мнение, относимое к классу сложных социальных объектов, одновременно выступает социальным институтом и реализует функцию социального контроля.
Далее возникает необходимость остановиться на рассмотрении понятий местного самоуправления и его системы, а также субъекта и объекта местного самоуправления.
Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого определения. В разных странах, в разное время и различными авторами самоуправление толковалось по-разному. К примеру, Н.Н. Литягин считает, что «местное самоуправление – это территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, осуществляется она на основе самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности и учета общественного мнения, законности, сочетания местных и государственных интересов»[52]. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов местное самоуправление трактуют как «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов непосредственной демократии, представление всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей заявления, отстаивания и проведения в жизнь собственных интересов, политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей[53]».
Существует и определение, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной в Российской Федерации 11 апреля 1998 г. В соответствии с п.1 Хартии ст.3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения[54]».
Федеральный закон №131 – ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п.2 ст.1 следующее определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[55]. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ.
Необходимо отметить, что наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве применяется термин «муниципальный». Он используется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 года. Федеральный закон №131- ФЗ устанавливает на этот счет в ст.2, п.2 следующую норму: «слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Таким образом, исходя из этой формулировки, необходимо понимать, что термины «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления.
При анализе местного самоуправления исследователи в числе наиболее важных его категорий выделяют такие как: «содержание», «пространственные рамки», «субъектный состав». В учебнике «Муниципальное право в России» (И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов) даны их трактовки. Так, «содержание» местного самоуправления составляют вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований, отнесенные к таковым уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Таким образом, вопросы местного значения – это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов, и, во-вторых, решаемых самостоятельно этими коллективами или предрасположенных к такому решению.
«Пространственные рамки» управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель задает с помощью категории «муниципальное образование». «Муниципальное образование» - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения»[56].
«Субъектный состав» местного самоуправления раскрывается законодателем с помощью двухуровневой модели. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы низовых сообществ, то, что объединяет жителей в единый территориальный коллектив. Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным интересам. В то же время по отношению к собственным интересам они должны рассматриваться как первичные субъекты самоуправления[57].