Можно согласиться с мнением ряда авторов (Е.Н. Жильцов, Г.А. Ахинов), что в основе распределения социальной ответственности между структурными уровнями власти лежит отнесение социальных услуг к “чистому общественному благу” и “социально-значимым (смешанным) благам”. К “чистому общественному благу” относятся единые федеральные социальные нормы и социальные факторы макроэкономики, связанные с социальной природой самого рынка (обеспечение занятости, возмещение ущерба и т.п.). Обеспечение общественного блага является ответственностью федерального уровня.
Социально значимые блага являются прерогативой региональной власти или органов самоуправления, так как децентрализация обязательств по предоставлению услуг населению позволяет властям максимально полно выявить потребности населения в этих видах социальных услуг и организовать работы по удовлетворению данных социальных потребностей.
В связи с проблемой распределения между уровнями власти социальной ответственности необходимо отметить, что принципы государственного бюджетирования также требуют коррекции.
Принцип распределенной ответственности предполагает, что величина социальных обязательств каждого уровня должна соответствовать полномочиям по обеспечению бюджетных поступлений и специальных сборов. Возможные решения состоят в предоставлении соответствующему структурному уровню власти права самому определять собственные налоговые базы, ставки налогов и вводить местные налоги и специальные платежи.
В этом случае региональные и местные власти стоят перед необходимостью аргументации дополнительного налогового бремени и постоянного учета эффективности социальных программ. Возникает обязанность постоянно объяснять избирателям, что предоставляемые блага важнее, чем сокращение налогов, и имеющиеся финансовые ресурсы расходуются целевым образом. С другой стороны, в случае местных налогов и сборов более очевидной для населения становится связь между количеством и качеством социальных услуг и необходимыми затратами, что способствует развитию гражданской ответственности, открытости власти и демократии. Недостаток данного подхода заключается в нарушении конституционного принципа равных прав и обязанностей для всех граждан, которые подрывает избыточная местная фискальная система.
Другим решением является унификация на федеральном уровне всех налогов и сборов и введение единой нормы распределения доходов между центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением. Такой подход в значительной мере снимает с нижележащих уровней ответственность за невыполнение социальных обязательств, поскольку всегда есть возможность объяснить, что средств было предоставлено недостаточно. Возможность снятия с себя ответственности за некачественные и не в полной мере предоставленные населению социальные услуги возникает и при прямых трансфертах на эти цели в дотационные регионы.
При распределенных налогах и прямых дотациях также е решается проблема равных прав граждан. Экономически более развитые и ресурсные регионы и при равных нормативах распределения налоговых поступлений имеют разные объемы бюджетов и разные возможности для патернализма. Жители Москвы находятся в значительно лучшем положении, чем российские граждане, живущие в других регионах.
В условиях ассиметричной федерации, которой является Россия проведение эффективной социальной неминуемо должно следовать ряду принципов, а именно:
· распределение и законодательное оформление социальных функций по разным уровням государственного управления;
· передача максимального набора социальных функций государства на уровень местного самоуправления;
· распределение консолидированного социального бюджета между структурными уровнями власти в соответствии с распределенной ответственностью по реализации социальных функций и нормативами федеральных гарантий;
· законодательное установление государственных социальных стандартов среднего уровня;
· закрепление за федеральными органами государственной власти ответственности за установление федеральных социальных нормативов и их достижение;
· создание необходимых экономических и административных предпосылок к выравниванию социальных и экономических условий всех регионов.
Необходимо исходить из того, что модель ассиметричной федерации продуцирует не различие коренных прав человека и гражданина на территории тех или иных субъектов Российской Федерации, а лишь различные экономико-правовые механизмы их обеспечения.
Глава 2. Развитие социальных функций местной власти
2.1 Сущность и формы социальных функций местной власти
Сущность, формы и содержание социальных функций местной власти обусловлены характером общественно-политической и социально-экономической организации общества. Общественные потребности в качественном и своевременном разрешении проблем жизнеобеспечения – продовольственной, топливно-энергетической, экологической и т.п. безопасности, общественном порядке и защите населения, обучения и воспитания молодежи, поддержки пожилых людей, попавших в трудные условия, и др. – явились в прошлом исходной предпосылкой возникновения феномена местной власти.
В территориальной организации общества ее роль двойственная.
Местная власть:
- реализует конституционные права жителей городов, сел и поселков на самоуправление и имеет институциональную форму, а также и соответствующий статус;
- осуществляются полномочия по координации деятельности отдельных граждан, социальных групп и населения в целом, экономических, хозяйственных, этнических, концессионных и других структур, т. е. эта власть проявляется как организационный процесс, в ходе которого члены территориальной общности реализуют функции организации и самоорганизации.
Логика е эволюции в том, что на определенном этапе потребовалась самоорганизация людей в значительно больших масштабах, нежели только в пределах их мест проживания, например государстве в целом. Стала формироваться система его территориального устройства, возникла корпоративная культура разрешения местных проблем – в значительной мере за счет и под ответственность территориальных сообществ.
В перспективе, по мере становления новой модели организации местного самоуправления, развития демократических начал российского общества, включенности жителей городов и районов в практическое разрешение проблем жизнеобеспечения местное самоуправления будет все более проявляться как институт социального обслуживания населения. При этом в развитом виде проявится основное социальное его предназначение – воспитание сопричастности жителей к тому, что происходит в городах, селах и поселках, микрорайонах, отдельных домах, формирование динамичной саморазвивающейся нации. Современное законодательство создает для этого необходимые и достаточные условия.
В предстоящее время существенно увеличится число муниципальных образований, что позволит:
- реализовать принцип территориальной доступности органов местной власти для населения;
- повысить реальную ответственность органов муниципальной власти и работников соответствующих служб за состояние дел в городах, районах, селах и поселках;
- за счет расширения количества избранных в представительные органы власти приобщить больше поселян к практическому разрешению проблем жизнеобеспечения и повернуть тенденции взаимного отчуждения власти и населения.
Совокупность социальных функций местной власти в Российской Федерации можно классифицировать по разным основаниям – по видам деятельности, месту и роли в системе территориальной социально-экономической организации, сочетанию регулирования и саморегулирования, горизонтам стратегирования и т.п.
В предельно широком понимании к социальным функциям института местного самоуправления можно отнести регулирования всех основных видов общественных связей и отношений, воспроизводимых в городах, поселках, селах и других видах поселений, в том числе общественно-политических, экономических, организационных, этно-социальных, конфессионных и т.п. Преимущества такого подхода очевидны, так как позволяют увидеть муниципальное образование как единое и сложное целое, оценить общий вектор развития, основные движущие силы и т.п. При обосновании концепции развития городов и районов это имеет особое значение. Однако очевидны и проблемы. В муниципальных структурах сложилась в основном отраслевая система управления. К тому же в настоящее время пространство активного действия местной власти сводится в основном к сфере бюджетной. Все более проявляющееся противоречие между системными свойствами муниципальных образований и сохраняющимися отраслевыми технологиями управления объективно сдерживает развитие. Например, здоровье граждан города регулируется различными ведомствами и в большей мере зависит от образа жизни конкретных людей, ситуации в семьях, положения в дошкольных учреждениях, школах, вузах, социальных мероприятий, проводимых предприятиями, в том числе новыми экономическими структурами, и т.д. В городской же власти проблемой здоровья предметно и повседневно занимается одна служба, которая выполняет некоторую деятельность, связанную с организацией лечения, т.е. когда здоровье по тем или иным причинам нарушено.
Объективное разделение управленческого труда – по вертикали и горизонтали – делает правомерной отраслевую группировку социальных функций, выделение их конкретных видов в системе государственного регионального и муниципального управления, по своему содержанию преимущественно административного. Это имеет своим следствием использование специфических механизмов регулирования ситуации в образовании, здравоохранении, досуговой деятельности и т.п. в стране в целом исходя из концепции целостности ее социального пространства, минимальных государственных и социальных стандартов, а также и конституционных положений о строительстве социального государства, доступности благ, гарантиях социальной защиты и др.