В ходе диссертационного исследования было выявлено, что в дореволюционной России все благотворительные организации, несмотря на их общественный характер, находились в ведении и под надзором соответствующих министерств и ведомств. До 1906 г. в стране действовала сложившаяся административная практика открытия благотворительных организаций, которая включала в себя подачу прошения от учредителей на имя губернатора или генерал-губернатора, предоставление проекта устава будущего общества и списка учредителей. В случае политической благонадежности последних, а также соответствия проекта устава необходимым нормам, что заверялось местными полицейскими властями, губернаторы делали соответствующее представление на имя министра внутренних дел. Такой разрешительный порядок создания благотворительных организаций оставался без усовершенствования долгое время. Если у администрации имелись какие-либо претензии "в полицейском отношении" к учредителям или к содержанию проекта устава, то открытие общества надолго затягивалось или вообще не допускалось.
Власти строго следили за составом учредителей и правлений благотворительных организаций. На Министерство внутренних дел был возложен и контроль за деятельностью благотворительных организаций, который предполагал, прежде всего, ежегодное представление последними "подробных отчетов о действиях своих по предмету благотворительности, капиталах, доходах, расходах, имуществах, заведениях и призреваемых в оных". Хотя, по свидетельству многих источников, это требование не всегда соблюдалось. Министерство внутренних дел в своих циркулярах губернаторам постоянно сетовало на неисправность в доставлении отчетов. Например, в 1904 году только 49 процентов всего числа благотворительных обществ предоставили свои отчеты. На практике Министерство внутренних дел было не в состоянии контролировать деятельность многочисленных благотворительных организаций по всей стране. Поэтому согласно ст. 445 Устава об общественном призрении губернаторы должны были обращать внимание на состояние частных обществ при обозрении губерний, на соответствие их деятельности заявленным в уставе целям. Губернатор или генерал-губернатор мог закрыть то или иное благотворительное общество при обнаружении в нем чего-либо противного государственному порядку или общественной безопасности и нравственности. Так, московскому генерал-губернатору предписывалось по возможности представлять в Министерство внутренних дел отчеты по всем обществам и заведениям. Деятельность благотворительных организаций в России в рассматриваемый период была подвержена жесткой регламентации. На проведение общих собраний, устройство лекций, концертов, лотерей требовалось обязательное разрешение местного начальства. О дне и месте проведения собрания, повестке дня необходимо было каждый раз доводить до сведения полиции. При этом в уставах в обязательном порядке оговаривалось, что обсуждению на собраниях подлежат лишь вопросы, указанные в повестке собрания и имеющие непосредственное отношение к целям данного общества. Относительно устройства благотворительных концертов, балов, лекций, лотерей существовали многочисленные правила и циркуляры правительства, которые ставили проведение таких мероприятий в стеснительные условия.
На основании анализа документов можно, с нашей точки зрения сделать вывод, о том, что правовой аспект благотворительности в конце XIX — начале XX века отражает в себе деятельность, направленную на обеспечение социальных гарантий различным категориям населения, нуждающихся в поддержке.
В конце 20-х - начале 30-х годов были приняты последние советские законодательные акты о деятельности общественных организаций, в том числе «Положение о добровольных обществах и союзах» 1932 г. Это положение оставалось действующим до конца 80-х годов XX века. В этом положении формулировались основные задачи всех общественных объединений, в частности, «активное участие в социалистическом строительстве». Это положение узаконивало государственное руководство общественными организациями.
Последующие законодательные акты, направленные на усиление государственной власти, привели к росту централизации руководства общественными движениями, к объединению и укрупнению общественных организаций, формализации общественной жизни страны, к полному вытеснению демократических начал в обществе. Деятельность добровольных объединений строго регламентировалась сверху, исключалась какая-либо самодеятельность в содержании и характере работы. Происходит резкое сужение форм и; направлений общественной работы, растет пресс идеологического контроля над всеми сторонами жизни людей..
Окончательно понятие «общественная организация» - в его советском смысле было сформулировано и закреплено в Конституции СССР 1936 г. (статья 126) [173]. Однако в этот период репрессий все эти гражданские свободы носили чисто декларативный характер.
Таким образом, понятие «общественная организация», во - первых, теряет свое первоначальное значение организации, созданной по инициативе общественности, конкретных людей, а не государства; во-вторых, может быть отнесено только к трем большим всесоюзным обществам, проводившим массовую идеологизированную работу с различными группами населения: профсоюзы, комсомольская и пионерская организации. Остальные же существовали только номинально, напоминая о себе населению в моменты сбора очередных взносов.
В настоящее время проблема нормативно-правовой обеспеченности благотворительности остается очень острой.
В начале 1990-х годов благотворительность стала очевидным фактом социокультурной жизни и, как явление, получило официальный статус в Основном законе страны. Статья 39.3 Конституции РФ 1993 года гласит: «Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность» [173.].
Логическим продолжением этого было принятие 11 августа 1995 года Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» [157].
Государственная Дума Российской Федерации приняла Закон « О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» 7 июля 1995 года. Указанный Федеральный закон устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в России.
Согласно закону [80], ими считаются лица, осуществляющие пожертвования в формах: бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передачи в собственность имущества, в том числе денежных средств и (или) объектов интеллектуальной собственности; бескорыстного наделения правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности; бескорыстного выполнения работ, предоставления услуг и т.д. Благотворительной организацией считается только неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных Законом [80] целей путём осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц. Такие организации создаются в формах общественных объединений, фондов, учреждений и др. [173, с.25].
Данный закон вводит такие понятия как «благотворительная деятельность», «благотворительная организация», «участники благотворительной деятельности», «благотворители», «добровольцы», «благополучатели»..
В соответствии с Законом право на участие в благотворительной деятельности имеют граждане и юридические лица. В соответствии со статьей 22 Закона иные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации имеют право выступить участниками благотворительной деятельности на территории Российской Федерации, на тех же условиях и в том же порядке, что и российские.
Граждане и юридические лица вправе осуществлять благотворительную деятельность как индивидуально, так и объединившись, с образованием или без образования благотворительной организации (ст. 43).
Согласно Закону благотворительные организации могут быть созданы в следующих формах: общественная организация; фонд; учреждение.
Федеральным законом о благотворительных организациях предусмотрена возможность иных форм благотворительных организаций. Необходимо отметить, что при создании благотворительных организаций их учредителям надлежит также руководствоваться и иными базовыми законами Российской Федерации, регулирующими порядок создания и деятельности конкретных типов некоммерческих организаций. Например, когда благотворительная организация создается в форме общественного объединения, необходимо исходить из требований Федерального закона «Об общественных объединениях».
Отметим, что новый Закон запрещает преобразование благотворительных организаций в хозяйственные общества или товарищества (ст.11).
Закон устанавливает, что в зависимости от вида благотворительной деятельности ее учредителями могут выступать физические и (или) юридические лица.
В силу данного закона Учредителями благотворительной организации не могут выступать органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные учреждения.
Закон не устанавливает специальных процедур регистрации благотворительных организаций в отличие от других общественных объединений, как это было в ранее действовавшем законодательстве.