Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ
"Об основах муниципальной службы в РФ"
определяет выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности. Должность муниципальной службы – штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, ответственностью за их выполнение и денежным содержанием, которое устанавливается за счет средств местного бюджета. Штатный характер как признак должности означает необходимость ее включения в штатное расписание должностей муниципальной службы, устанавливаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования.
В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”. С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти – местных Советов и исполнительных комитетов – являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” также не использовал понятие “муниципальная служба”. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе МСУ.
Конституция РФ 1993 года, установила, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Федеральный Закон “Об основах государственной службы в РФ» от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Государственный служащий – это гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ (ст. 3), а муниципальная служба финансируется исключительно и местного бюджета.
С изменением политических, экономических, правовых условий в России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих. Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.
Муниципальная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) самостоятельности органов МСУ в пределах их полномочий; 4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; 5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций; 8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; 9) внепартийности муниципальной службы.
Муниципальная служба регулируется федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов РФ, уставами и иными нормативными актами муниципальных образований.
В становлении и развитии МСУ в условиях современной России можно выделить несколько этапов.
I-й этап (1989 по август 1991г.).Содержание этапа включает перераспределение полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Предполагается, что Советы и исполкомы в результате реорганизации войдут каждый в «свою» вертикаль. Практическими шагами реформирования МСУ, внедрения нового для современной России подхода к МСУ, стало принятие: Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где было предусмотрено создание системы МСУ, включавшего местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; Закона РСФСР от 06.07.1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР», которая включает местную администрацию в систему МСУ как исполнительно-распорядительный орган и определяет ее самостоятельность от государственных органов. Этап закончился путчем августа 1991 г., после которого Совет Министров России стал Правительством России, Президент принял функции временного главы Правительства, представительство мест было ограничено созданием совещательного органа из представителей областей (Совета Федерации).
II-й этап (август 1991г.-1993г.)Характерной чертой этого этапа является политическое признание самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок. На смену исполкомам местных Советов введено понятие «местная администрация». За местными Советами нормативно-правовыми актами РФ и субъектов закрепляются средства и имущества. В действительности же ситуация была совершенно противоположной: вертикаль исполнительных органов включает два уровня (центр и регион) и все остальные администрации подчиняются решениям вышестоящих Советов и исполнительных органов. К самоуправлению отнесены средние и низшие уровни управления (ниже районов), а высшие по-прежнему сохранены в системе государственного управления. Объем и структура муниципальной собственности не соответствует задачам, возложенным на Советы законом о самоуправлении. Сохраняется финансовая зависимость местных бюджетов от государства. Принятые ранее Законы сыграли определенную роль в развитии МСУ. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов и изданию Положения об основах организации МСУ в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. Возникла необходимость изменения действующей Конституции РФ 1978г. с изменением раздела «Местные органы государственной власти» на «Местное самоуправление в Российской Федерации. Полное разделение государственной власти и МСУ в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21.04.1992г. (государственная власть в РФ существует только на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ, Советы народных депутатов входят в МСУУ).
III этап (декабрь 1993 г. - начало 1995 г.). С принятием новой Конституции РФ правовое положение органов МСУ обозначено окончательно четко и недвусмысленно. Местные Советы как органы МСУ мало сумели себя проявить. Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большей инерции много стремились брать на себя исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность МСУ, с которыми у них к тому времени отношения не всегда складывались лучшим образом. В третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль снизу донизу, единую систему исполнительной власти. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами МСУ, так как в соответствии с Указами Президента РФ от 09.10.1993г. «О реформе представительных органов власти, органов местного самоуправления в РФ» и от 26.10.1993г. «О реформе местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям. К тому же во многих местах новые местные представительные органы вместо распущенных в 1993 году Советов, так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местных администраций.
IV этап (с начала 1995 г. по октябрь 2003г.). Конституционные нормы и Федеральный закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” раскрывают политико-правовые основы местного самоуправления. Направления дальнейшего развития местного самоуправления в РФ нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 года. Программа предполагает постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. В последующем усилиями федеральных властей России получили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы МСУ. Были законодательно закреплены финансовые основы МСУ (1997г.), основы муниципальной службы (1998г.), ратифицирована Европейская хартия МСУ (1998г.), утверждены основные положения государственной политики развития МСУ (1999г.) Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях. Территории муниципальных образований вправе устанавливать население, а не органы государственной власти и МСУ. Устанавливаются общие принципы деятельности муниципальных образований. Закрепляется самостоятельность местных бюджетов и муниципального хозяйства. Однако реформа не дает ожидаемых результатов. Сельские районы играют функции органов управления региона. Муниципалитеты получают полную свободу действий в решении местных вопросов, но эта свобода ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов. Фактические расходы местных бюджетов не соответствуют необходимым расходам на реализацию потребностей муниципальных органов власти по обеспечению полномочий, закрепленных за ними федеральными законами. Перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов МСУ, открыт. Структура органов МСУ не регламентирована. Население пассивно. Территории муниципальных образований практически не установлены. Отсутствует механизм общественного и государственного контроля за деятельностью органов МСУ.