2.2. Современный этап реализации пенсионной реформы
С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных рамках, заданных следующими законами:
• ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»[50] (167-ФЗ от 15.12.2001);
• ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[51] (173-ФЗ от 17.12.2001);
• ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»[52] (166-ФЗ от 15.12.2001);
• ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ»[53] (111-ФЗ от 24.07.2002);
• ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»[54] (56-ФЗ от 30.04.2008);
Эти законы устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования.
Основными участниками пенсионной системы в соответствии с действующим с 2002 г. пенсионным законодательством выступают: работники, работодатели, государство, Пенсионный фонд России (ПФ), негосударственные пенсионные фонды (НПФ).
В соответствии с Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия работника складывается из трех частей: базовой, страховой (условно-накопительной) и накопительной.
Базовая часть пенсии устанавливается в фиксированном размере (450 руб.), дифференцированном по возрасту (900 руб. для лиц старше 80 лет), степени утраты трудоспособности (от 225 до 900 руб.), количеству иждивенцев.
Страховая часть зависит от суммы уплаченных взносов (в числителе) и ожидаемого периода выплаты пенсии (в знаменателе). Страховая и базовая часть в сумме не должны быть ниже 660 руб.[55]
Основания для назначения страховой пенсии — возраст (остался неизменным — 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), наступление инвалидности или потеря кормильца. Пенсии за выслугу лет учитываются теперь в группе пенсий по старости. Существенно сокращены требования к стажу для назначения пенсии по старости: минимальный период страхового стажа ограничен 5 годами.
Учет ранее заработанных пенсионных прав производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Для тех, кто уже получал пенсию на момент начала реформы, установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного.
Накопительная часть определяется делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не прописан. Учитывая то, что в законе выплата накопительных пенсий планировалась только с 2012 г. (а затем этот срок был передвинут на 2022 г.[56]), Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу.
Введение накопительного элемента сопровождалось рядом административных проблем, ставших предметом дискуссии первой половины 2002 г.
Во-первых, дифференциация пенсионных тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему страховых и накопительных счетов, привела к увеличению транзакционных издержек для работодателей.
Во-вторых, распространение охвата пенсионной системой на малые предприятия и самозанятых привела к увеличению налогового бремени, ложащегося на последних.
Несмотря на то, что средства в накопительную систему уже начали поступать в 2002 г., институциональное устройство накопительного элемента было неочевидно. В окончательной редакции закона об инвестировании разрешен переход как в систему, созданную с участием негосударственных пенсионных фондов (далее по тексту НПФ), так и обратно, а все нормы, регулирующие участие НПФ в системе обязательных накоплений, вынесены в Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «О негосударственных пенсионных фондах».[57]
Обратимся к анализу ситуации в пенсионной сфере в 2002–2008 гг., для удобства разобьем хронологию на два периода: 2002-2004 гг. и 2004-2008 гг. в начале рассмотрим первый период.
Общая концепция пенсионной системы предусматривает существование двух принципиальных категорий населения — участников пенсионной системы: «пенсионеры» (пенсионеры всех видов и категорий, включая работающих) — реципиенты Пенсионного Фонда и «застрахованные» (занятое население в трудоспособном возрасте) — контрибъюторы Пенсионного Фонда. За пределами системы оказывается группа населения, которая не относится к названным выше: это не- пенсионеры и не- застрахованные (т.е. не пенсионеры, которые могут быть неактивными, безработными и т.д.).
В 2002–2004 гг. численность пенсионеров с незначительными колебаниями превышала 38 млн. человек (см. приложение - Табл. 1)[58] и в 2004 г. составляла более четверти населения страны — 26,5%. В структуре пенсионеров абсолютно большую часть (около 95%) составляют лица, получающие трудовые пенсии и, в основном, пенсии по старости, — их доля составляет около 80% среди получателей трудовых пенсий (см. приложение - Табл. 2)[59]. Получатели пенсий по государственному пенсионному обеспечению составляют чуть менее 2 млн. человек или 5% от общего числа пенсионеров.[60]
Специфической российской проблемой в социальной сфере вообще и пенсионной, в частности, является значительная доля инвалидов, численность которых в настоящее время приближается к 11 млн. человек, что составляет 7,3% от всего населения страны и почти 30% от общего числа получателей пенсий.[61]
Другой особенностью российского пенсионного и трудового законодательства является возможность совмещения получения пенсий и продолжения работы. Каждый пятый российский пенсионер является работающим пенсионером. Общая их численность составляет почти 8 млн. человек.[62]
Для российской пенсионной системы принципиальным является вопрос о фактическом возрасте выхода на пенсию и о масштабном распространении досрочного выхода на пенсию. Согласно данных выборочных социологических обследований, средний возраст оформления пенсии — 53,1 лет. Мужчины оформляют пенсию в среднем в 54,5 лет, а женщины в 52,6 лет. Фактический возраст выхода на пенсию, следовательно, почти на 2,5 года ниже общего у женщин и на 5,5 лет у мужчин.[63]
В соответствии со статьей 7 ФЗ № 167 «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»[64] застрахованными лицами являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства:
• работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;
• самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);
• являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие.
К другим относятся:
• работающие за пределами территории Российской Федерации в случае уплаты страховых взносов в соответствии со статьей 29 настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
• являющиеся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;
• иные категории граждан, у которых отношения по обязательному пенсионному страхованию возникают в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Практически это означает, что под действие пенсионного страхования попадает все занятое население, включая как регулярно занятых, так и самозанятых, за исключением занятых в силовых ведомствах. Точная численность этой категории населения фиксируется в системе персонифицированного учета (далее по тексту - СПУ), однако эти данные, как уже отмечалось, доступны для использования только ПФ.
По косвенной оценке, основанной на данных Росстата и ПФ РФ, в 2004 г. общая численность застрахованных составляет 53 277 тыс. человек (см. приложение - Табл. 3).
СПУ предусматривает обязательное открытие индивидуального счета каждого застрахованного лица с фиксацией всех предусмотренных законом страховых взносов работника, а также выдачу каждому застрахованному пенсионного удостоверения застрахованного лица. СПУ является необходимым административным элементом пенсионного страхования, и ее формирование заняло несколько лет. В итоге в стране была создана единая уникальная система, которая в принципе должна была охватить все население, занятое по трудовым договорам и договорам гражданско-правового характера.
Другая проблема связана с широким распространением на российском рынке труда феномена неформальной занятости. В условиях пенсионной системы смешанного типа, которая включает как страховой, так и накопительный элементы, неформальная занятость, при которой делаются пенсионные отчисления в обе подсистемы, приобретает особое значение. Для ПФ неформальная занятость означает сужение доходной базы, а для населения любые неформальные отношения в части уплаты обязательных пенсионных отчислений ведут к более низкому размеру будущей пенсии, если взять всех не- пенсионеров — трудоспособных и пенсионных возрастов — за 100%, то совсем не платят ЕСН (по причине занятости в армии, МВД и пр., или нелегальной занятости) 32%, платят его хотя бы с части своей зарплаты — 27% и, наконец, скорее всего, уплачивают налог со всего заработка — 41%. Основной контингент плательщиков находится при этом в возрастах 40 лет и старше. В целом доля вероятных плательщиков ЕСН составляет 63%, в том числе 38% — тех, кто не имеет устных договоренностей об оплате труда, то есть платят ЕСН в полном объеме (рис. 1).