Подготовку к референдуму необходимо начинать с «ревизии» нормативной правовой базы законодательства субъекта, так как уже здесь могут оказаться первые «подводные камни». Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» предоставляет субъектам РФ право устанавливать в качестве обстоятельства, исключающего назначение и проведение референдума, факт проведения в предшествующие два года референдума с такой же по смыслу формулировкой вопроса. Проблема здесь может возникнуть в случае, если вопрос об объединении не будет принят на референдуме. Тогда повторный референдум можно будет проводить не ранее срока, установленного региональным законом.
При организации и проведении референдумов в заинтересованных субъектах необходимо учитывать следующее:
· референдум субъекта Российской Федерации в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях...» назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, при этом срок назначения референдума законом не установлен;
· явка избирателей при голосовании по вопросам, вынесенным на референдум, должна быть более 50 % от числа избирателей, включенных в список участников референдума. Учитывая увеличивающуюся долю абсентеизма в обществе, такую явку возможно обеспечить только при совмещении референдума с выборами (например, в Государственную Думу или органов местного самоуправления) либо при привлечении достаточных средств на агитационную кампанию;
· для принятия положительного решения по вопросу референдума за него должны высказаться более 50 % проголосовавших участников референдума, что также требует привлечения необходимого ресурса для проведения агитационных мероприятий.
При реализации проекта объединения необходимо учитывать, что законодательством установлены жесткие сроки прохождения определенных референдумных процедур, поэтому реализацию инициативы референдума необходимо начинать не менее чем за полгода до предполагаемой даты его проведения. Например, предпринятая в декабре 2003 г. попытка Законодательного Собрания Санкт-Петербурга провести 14 марта совместно с выборами президента референдум по вопросам объединения города и области потерпела фиаско в большей мере из-за нехватки времени.
На третьем этапе (принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта) определяющими могут стать следующие моменты:
· в нижней палате за него должно проголосовать 2/3 депутатов Государственной Думы (300 депутатов);
· в верхней палате закон должен быть одобрен 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (134 члена Совета Федерации из 178 должны проголосовать за принятие соответствующего ФКЗ).
Учитывая тенденции современной государственной политики, с нашей точки зрения, на этом этапе не должно возникнуть непреодолимых препятствий, во всяком случае, до 2008 года.
На четвертом этапе (переходный период объединенного субъекта) решаются организационные вопросы переходного периода: формирование органов государственной власти нового субъекта (в том числе проведение выборов в органы исполнительной и законодательной власти объединенного субъекта), правопреемство нового субъекта Российской Федерации, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта и т.д.
2. Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа
Иркутская область — субъект Российской Федерации, расположена в юго-восточной части Сибирского федерального округа. Площадь 767,900 км (4,6 % территории России) Население около 2545,3 тыс чел. (2005). Плотность населения: 3,3 чел/км (2005), удельный вес городского населения: 79,1 % (2005). Административный центр области — г. Иркутск
Губернатор области — Александр Тишанин, назначен Законодательным Собранием Иркутской области по представлению Президента, вступил в должность 8 сентября 2005 года
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (бурят. Усть-Ордын Буряадай автономито округ) — бывший федеральный субъект Российской Федерации, автономный округ в Иркутской области. Упразднён 1 января 2008 года. Административный центр округа — посёлок Усть-Ордынский. Площадь 22,4 тыс. км. Население: 134,1 тыс. чел. (2005), Плотность населения: 6,0 чел./км2 (2005), удельный вес городского населения: 0,0 % (2005).
Последним главой администрации был Тишанин Александр Георгиевич, который одновременно являлся главой администрации Иркутской области.
В 2004 году, вскоре после проведения референдума об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Законодательное Собрание Иркутской области обратилось к Президенту России с предложением об объединении с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и образовании Прибайкальского края, однако тогда это предложение не было поддержано Думой Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
11 октября 2005 между властями Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в посёлке Усть-Ордынский подписан договор об объединении территорий. Документ определяет полномочия органов государственной власти субъектов федерации и бюджетные процессы внутри укрупнённого региона.
Основаниями образования нового субъекта Российской Федерации являются:
1) совместное предложение органов государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа об объединении указанных субъектов Российской Федерации и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, направленное Президенту Российской Федерации в соответствии со статьей 10 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации";
2) поддержка Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" инициативы образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа;
3) результаты референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, проведенных в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе в соответствии со статьей 11 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
В связи с изменением в федеральном законодательстве объединительные референдумы назначены без сбора подписей и образования инициативных групп. 16 апреля 2006 проведены референдумы Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа об объединении регионов (наименование нового региона остается прежним — Иркутская область). 89,77 % принявших участие в референдуме Иркутской области и 97,79 % принявших участие в референдуме Усть-Ордынского Бурятского автономного округа проголосовали за объединение (особенностями этих референдумов были необычайно высокая активность избирателей и высокий процент досрочного голосования, видимый по итоговым данным). Согласно законопроекту об образовании нового субъекта Российской Федерации, внесенному Президентом России и одобренному Государственной Думой, объединение вступило в силу 1 января 2008 года.
Новый субъект РФ также называется «Иркутская область» и является правопреемником двух субъектов. УОБАО вошёл в его состав с особым административным статусом и называться Усть-Ордынский Бурятский округ.
Население и национальный состав
В результате объединения У-ОБАО из самостоятельного субъекта Федерации получает конфигурацию территориальной единицы с особым статусом – Усть-Ордынский Бурятский округ (У-ОБО). В составе новой территориальной единицы сохраняются все 6 муниципальных районов и все 77 муниципальных образований на уровне поселений. Администрацию округа в составе Иркутской области возглавит заместитель губернатора по У-ОБО[1].
Заключение
Укрупнение регионов стало актуальным механизмом региональной политики с 2004 г., когда началось объединение автономных округов и «материнских» территорий. Принятие федерального закона (ФЗ 131), резко ограничившего бюджетную самостоятельность автономных округов, сделало объединение почти неизбежным. Только два автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий) заключили в 2004 г. особое соглашение с Тюменской областью о разграничении бюджетных полномочий, отодвинув решение проблемы на 2008 г.
Объединение возможно, если оно обеспечивает слом административно-территориальных барьеров для развития зоны нового ресурсного освоения, разделенной между разными субъектами РФ, хотя существуют и другие – договорные или координирующие – формы взаимодействия при таком освоении.
Объединение сильных субъектов РФ со слаборазвитыми автономными округами должно сопровождаться передачей расходных полномочий и ресурсов для их реализации из федерального бюджета на региональный уровень в адекватной, долговременной и прозрачной форме.