3. Отказ от разделения централизованной ломощи на прямые и косвенные трансферты, составляющего возможности для неформализованного согласования нормативов отчислений от общефедеральных налогов в территориальные бюджеты.
4. Укрепление собственной налоговой базы регионов (в том числе за счет повышения значения налогов на собственность) при обеспечении соответствия регионального и местного налогообложения общим принципам налоговой системы и внедрении единой методики оценки налогового вклада регионов, стимулирующей проведение рациональной налоговой политики на местах.
Часть из этих мер должна быть реализована в рамках бюджетного процесса 1997 г. Однако в среднесрочной перспективе одним из условий достижения финансовой стабилизации является ускоренное формирование нормативно-законодателаной базы бюджетного федерализма, включающей принятие Налогового кодекса, новой редакции Закона «Об основах бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации», Закона «Об основах бюджетных взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления в Российской Федерации».
Именно в этих законодательных актах должны быть реализованы как классические принципы бюджетного федерализма, так и механизмы по их адаптации к условиям развития экономики России, так как четкое разграничение предметов ведения федеральной и местной власти позволит осуществлять своевременное и точное прогнозирование доходной части бюджета. Действительно, современная система бюджетно-налоговых поступлений настолько специфична и часто изменяется по отношению к различным субъектам, поэтому затруднительно верно планировать ожидаемые показатели доходной части в целом с учетом колебаний темпов инфляции, что зачастую ведет к неисполнению бюджета по доходам, а следовательно, и сокращению расходной части.
«... 50 % налогоплательщиков абсолютно мертвые ¾ не платят ни одного рубля»[1]
А. Лившиц
2. Анализ исполнения федерального и консолидированного бюджетов
Экономические реформы 1992 г. Заложили фундамент налоговой системы, отвечающей требованиям рыночной экономики. В результате этих преобразований налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налоги на имущество, составляющие основу налоговых систем большинства развитых стран, обеспечили в 1992 г. 80% доходов консолидированного бюджета. В доходах федерального бюджета удельный вес НДС, акцизов и налога на прибыль составил 75 %.
Наиболее важным достижением реформы 1992 г., несомненно, стала замена налога с оборота на НДС и акцизы. В рыночной экономике НДС ¾ один из наиболее устойчивых и эффективных налогов. Система его сбора сравнительно проста и защищена от инфляции, а уклонение ¾ затруднено в силу непрерывности процесса платежей и взимания его на всех стадиях движения продукции и услуг. Этот налог равномерно распределяется по всем секторам экономики и поэтому не вызывает диспропорций и искажений в сравнительных ценах, которые возникают при использовании многих других налогов. В 1992 г. Поступления НДС составили более трети доходов консолидированного и 50% доходов федерального бюджета.
Несомненным шагом вперед явилось введение акцизов, которые заменили дифференцированные ставки прежнего налога с оборота, а также более широкое распространение практики декларирования доходов при взимании подоходного налога.
Радикально изменив состав и структуру налоговых платежей, реформа 1992 г. Не смогла, однако, коренным образом повлиять на практику взимания налогов, унаследованную от командной экономики. В условиях быстрого роста доли частного сектора сохранение прежней налоговой практики неизбежно влекло за собой падение собираемости по налогам «рыночного» типа и уменьшение их доли в бюджетных доходах.
Половинчатость реформ породила кризис бюджетных поступлений, который особенно остро проявился в 1993 г.
Бюджетная статистика свидетельствует, что именно на 1993 г. пришелся один из наибольших спадов доходов бюджета. В 1993 г. Поступления в федеральный бюджет в процентах к ВВП резко, почти в полтора раза, сократились по сравнению с предыдущим годом (с 16,4 до 11% ВВП). В 1994 г. же доходы федерального бюджета возросли до 11,9% ВВП.
В то же время неверной является интерпретация этого кризиса как простого снижения поступлений в федеральный бюджет вследствие падения эффективности системы сбора налогов и иных платежей.
Причиной резкого снижения поступлений в федеральный бюджет в 1993 г. Явилось не только падение собираемости налогов, но и перераспределение бюджетных доходов в пользу бюджетов территорий.
Собственные, без трансфертов, доходы территориальных бюджетов (субъектов федерации и местных) возросли с 13% ВВП в 1992 г. До 15% ВВП в 1993 г. Таким образом, общий объем доходов консолидированного бюджета (включающего федеральный и территориальные бюджеты) сократился не столь значительно ¾ с 30,9% ВВП в 1992 г. До 29,1% ВВП в 1993 г.
Более того, в 1993 г. увеличились поступления в государственные внебюджетные фонды ¾ с 9,2 до 10,3% ВВП. Поэтому доходы сводного бюджета (учитывающего внебюджетные фонды) сократились еще менее заметно ¾ с 40,2 до 39,5% ВВП. Именно этот последний показатель, а отнюдь не падение на 5% ВВП доходов федерального бюджета, и следует, по-видимому, считать главным проявлением кризиса собираемости государственных доходов в 1993 г.
Однако, кризис в этой сфере еще далек от завершения. Но если в 1993 г. Он выражался в снижении удельного веса доходов федерального бюджета в ВВП, то в 1994 и 1995 гг. Этот кризис перешел в структурную фазу, выразившуюся в углублении дезадаптации налоговой системы к условиям рыночного развития.
В 1994 г. (см. приложение 4) одновременно с повышением удельного веса бюджетных доходов в ВВП произошли неблагоприятные сдвиги в структуре бюджетных поступлений. По сравнению с двумя предшествующими годами в бюджетных доходах произошло резкое снижение удельного веса пяти важнейших рыночных налогов, которые обеспечили основную часть бюджетных поступлений в 1992 г.
В доходах консолидированного бюджета суммарный удельный вес налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на прибыль, подоходного налога и налога на имущество за три года упал с 80 до 65%. В доходах федерального бюджета доля НДС, акцизов и налога на прибыль снизилась с 75 до 57%. В процентах к ВВП их удельный вес тоже неуклонно снижался и составил в консолидированном бюджете 18,4% против 23,6% в 1992 г.
Особенно драматичным является значительное снижение поступлений НДС. В доходах консолидироваиного бюджета поступления НДС в процентах к ВВП упали в 2 раза ¾ с 11% ВВП в 1992 г. до 6,9% в 1993 г. И до 5,9% в 1994 г. При этом доля НДС в доходах федерального бюджета упала с 50 до 28%. Падение поступлений НДС в 1993 г. Во многом объясняется снижением ставок налогообложения с 26 до 20%. Однако в 1994 г. главным фактором стало падение собираемости НДС.
По налогу на прибыль тенденция к снижению поступлений особенно отчетливо проявилась в доходах федерального бюджета. Удельный вес налога на прибыль в процентах к ВВП в федеральном бюджете на 1995 г. оказался в 2 раза меньше, чем в 1992 г. (1,6% против 3,6% ВВП).
Снижение поступлений налога на прибыль можно рассматривать как вполне типичное явление, которое наблюдалось во всех странах Восточной Европы в процессе перехода к рынку. В российских условиях этот процесс тем более неизбежен, что налог на прибыль здесь включает и типично конфискационные составляющие. Среди них ¾ уже упраздненный налог на прирост курсовой стоимости средств на валютных счетах, налог на сверхнормативный фонд заработной платы и налоги на доходы от капитала, которые в условиях высокой инфляции превращаются в налоги на капитал, а не на доходы от него. Постепенное упразднение этих составляющих повлечет за собой дальнейшее снижение поступлений налога на прибыль. Финансовая стабилизация может стать дополнительным фактором уменьшения платежей по этому налогу, поскольку высокая инфляция ведет к искусственному завышению размеров прибыли и соответственно размеров налоговых платежей.
В отличие от налога на прибыль, тенденция к снижению поступлений НДС не может быть признана нормальной и должна быть преодолена в интересах устойчивости налоговой системы.
Таким образом, в налоговой системе с 1992 по 1995 года произошли следующие изменения. Основные виды налогов (НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог, налог на имущество (см. приложение 3)) вполне отвечают требованиям рыночной экономики. Однако система их сбора, унаследованная от плановой экономики, оказалась плохо приспособленной к условиям быстрого роста негосударственного сектора. По мере разгосударствления экономики уровень собираемости этих налогов снижался, что послужило причиной критического падения бюджетных доходов в 1993 г.
Естественной реакцией на этот кризис должны быть реформы, направленные на приспособление системы сбора основных налогов к условиям преобладания частного сектора. Но возможность проведения таких реформ не была реализована. Напротив, правительство стало проводить политику дальнейшего сужения налоговой базы по пяти основным налогам за счет разнообразных индивидуальных, отраслевых и региональных льгот. Для компенсации же недобора поступлений по основным налогам был принят ряд мер, еще более отдаливших систему налогообложения Российской Федерации от налоговых систем западных стран.
Курс был взят не на адаптацию налоговой системы к условиям рыночного хозяйства, а на применение таких форм налогообложения, которые в той или иной мере работали в существующей, даже нереформированной, системе.