• работы системы управления земельными ресурсами были прозрачными, с надежным и свободным доступом к земельному рынку и низкими затратами для всех участников;
• эффективность, целостность и прозрачность системы управления земельными ресурсами постоянно определялись и контролировались с помощью показателей работы, связанных, например, со временем и затратами на совершение каждой сделки и с удовлетворением потребителей;
8
• для повышения стоимости базовой информации учетные данные о праве собственности, стоимости и использовании земли были интегрированы либо в одной организации, ответственной за их ведение, либо путем соединения данных из нескольких организаций с помощью электронных средств;
• текстовые отчеты и наборы графических данных были связаны через единую систему ссылок.
Большинство европейских стран уже автоматизировали свои официальные земельные информационные системы. Это привело к тому, что обрабатывается и направляется в электронную коммерцию более широкий ассортимент данных и документов. Ключевым является вопрос, как лучше всего вести учетные записи о земле на современном уровне и при хорошем качестве, полностью используя имеющиеся технологии. Это может потребовать изменений организационной структуры и финансовых механизмов, а также технических решений. Опыт показывает, что проблемы, связанные с законодательством, организацией и финансированием, решать часто сложнее, чем технические вопросы. Ключом к хорошему управлению земельными ресурсами является хорошее руководство.
В системе управления земельными ресурсами основными продуктами являются наборы данных, связанных с землей. Они с самого начала должны быть ограничены тем, что действительно требуется для удовлетворения первостепенных потребностей пользователей. Принятие подхода, ориентированного на коммерческую деятельность, должно гарантировать, что процессы управления земельными ресурсами осуществляются экономически эффективно и имеют результатом возможности получать доход, который может использоваться для финансирования работы и оплаты замены и обновления технических средств.
Трудно определить механизмы, посредством которых начало создания земельной информационной системы может финансироваться только за счет платы пользователей. Страны должны расценивать построение своих систем как долгосрочные государственные инвестиции в инфраструктуру, при этом плата пользователей покрывает только часть общих затрат на организацию системы. Издержки ведения и обновления системы составляют лишь небольшую часть экономики, которую она поддерживает. Эти издержки могут быть полностью покрыты за счет сборов и налогов, взимаемых за сделки с землей, если только эти платежи не так велики, чтобы отбить у людей охоту участвовать в земельном рынке.
Управление земельными ресурсами часто предполагает партнерство с частным сектором. Многие страны используют частных юристов, нотариусов, оценщиков и геодезистов, производящих кадастровую съемку, а в некоторых странах поставщики частных услуг по контракту с соответствующим органом государственной власти эксплуатируют и поддерживают ИТ-системы, включая базы данных, хотя данные остаются государственной собственностью. Техническое обслуживание и сопровождение программного обеспечения более обычно осуществляются внешними исполнителями по контракту, а некоторые разовые работы, такие как преобразование данных, часто выполняются частным сектором. Государственно-частное партнерство должно опираться на сильные стороны каждого сектора.
9
Во всех странах правительства являются главными собственниками земли и недвижимости на своей территории. Они влияют на рынок недвижимости не только в роли регуляторов, но также как участники рынка. Государство должно рассматриваться так же, как и любой другой землевладелец, в отношении регистрации земель с тем, чтобы можно было уменьшить конфликты интересов, которые в противном случае могут быть результатом совмещения этих двух ролей. Должен быть равный, открытый и прозрачный доступ к информации, связанной с землей, для всех участников земельного рынка.
За последнее десятилетие усвоены четыре основных урока. Первый урок – в проект любой системы управления земельными ресурсами должна быть заложена устойчивость. Оборудование, особенно электронное, должно регулярно модернизироваться, а цифровые данные должны постоянно обновляться. Базы данных будут периодически нуждаться в реструктурировании в соответствии с быстро изменяющейся технологией, при этом обеспечивая, чтобы цифровые файлы, содержащиеся в архивах, можно было по-прежнему найти и использовать. Чтобы финансировать эту модернизацию необходимо найти способы покрытия затрат. Потребности пользователей и возможности, создаваемые техническими средствами и растущими объемами данных, означают, что системы управления земельными ресурсами должны быть динамичными и постоянно анализироваться с целью убедиться в том, что они все еще годны для современного использования.
Второй урок – системы идут к тому моменту, когда все сделки, связанные с землей, и ведение учета будут осуществляться с помощью электроники. Контроль качества должен включаться в проект систем, чтобы проверялась аутентичность тех, кто использует систему, гарантировалась честность сделок и не было никакой возможности для сторон отрицать свое участие. Должны обеспечиваться защита и конфиденциальность персональных данных, и это должно быть сбалансировано со стремлением к гласности. Следовательно, должны быть ясные нормы относительно того, кто может использовать информацию, на каких условиях и какими способами.
Третий урок – успехи и неудачи реформ управления земельными ресурсами почти целиком могут быть отнесены на счет качества руководства и уровня тех, кто отвечает за системы. Даже в электронный век именно человеческий фактор определяет, являются ли реформы успешными. В создание и поддержание способности людей обеспечивать работу систем управления земельными ресурсами должны быть вложены значительные силы и ресурсы.
Последний урок – все страны отличаются друг от друга, и, хотя есть много чему научиться из опыта других, в конечном счете, это внутреннее дело любой конкретной страны решать, какая система наиболее пригодна для нее. Именно поэтому “УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ЕВРОПЕ: Тенденции развития и основные принципы” не дает однозначного ответа на вопрос об определении того, что является наилучшим в каждом отдельном случае. Тем не менее, важно понять международные тенденции и подготовиться к более широкому международному сотрудничеству на развивающихся глобальных земельных рынках.
ЧАСТЬ II – ОПТИМАЛЬНЫЕ ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ
10
В этом резюме основные уроки, которые следует усвоить по каждому разделу, представлены в форме рекомендаций по оптимальным практическим решениям. Проблемы, их окружающие, даны в основной части текста.
I. ЗЕМЛЯ И УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
Первая глава дает картину в виде общего обзора управления земельными ресурсами.
I A. Земля в основе устойчивого развития
Следует понимать, что земля находится в основе устойчивого развития. Работа руководителя в сфере управления земельными ресурсами является средством, ведущим к цели, а именно, к хорошему управлению на высшем уровне. Хорошее практическое решение будет признавать, что:
• хорошее управление на высшем уровне, частная собственность на землю и гарантии собственности взаимосвязаны и вместе взятые формируют основу устойчивого социального и экономического развития;
• права на землю распространяются вниз под поверхность земли, вверх в небо и относятся ко всему имуществу, прочно связанному с землей;
• право собственности на землю, стоимость и использование земли взаимосвязаны.
I B. Реестры земель и кадастр
Кадастр и реестры земель обеспечивают основу для устойчивого развития тем, что они получают ключевую информацию о земле и ее свойствах, придают ей юридическую силу и делают ее доступной. Хорошее практическое решение будет признавать, что:
• функция регистрации правового титула на землю должна обеспечивать надежную и достоверную основу для приобретения прав на землю, обладания и распоряжения ими;
• система должна быть беспристрастной и те, кто ее обслуживают, не должны иметь никаких конфликтов интересов;
• функция кадастра состоит в том, чтобы собирать и делать доступной графическую и текстовую информацию в поддержку регистрации правового титула, оценки недвижимости и рационального использования земель;
• должна поддерживаться обязательная регистрация правового титула на землю;
• многоцелевая система земельного кадастра и регистрации земель создает новые возможности для повышения стоимости данных, связанных с землей, и их использования внутри страны и на международных рынках;
• органы регистрации земель и кадастра должны обеспечить свободный доступ к своим учетным данным и сделать информацию о земле широкодоступной;
• хотя поземельными книгами, кадастром и реестрами закладных и обременений могут управлять разные организации, желательна интегрированная система либо в одной организации, либо с использованием связей через электронные средства.
I C. Управление земельными ресурсами и земельная политика
Управление земельными ресурсами должно осуществляться в рамках национальной земельной политики, которая определяет, как должна использоваться земля, чтобы
11
решить социальные и экономические задачи. Хорошее практическое решение будет признавать, что:
• управление земельными ресурсами включает учет и распространение информации о праве собственности на землю, ее стоимости и использовании;