Право на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ, относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции и в законе. Даже в случае введения на основании ст. 56 Конституции РФ чрезвычайного положения право на жилище (как и ряд других основных прав) не подлежит ограничению.
Многоаспектность конституционного права на жилище проявляется в том, что оно является юридической основой возникновения многочисленных и разнообразных форм и способов осуществления права на жилище в тех или иных конкретных жилищных правоотношениях.
В качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина России. Этому праву соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением прежде всего малообеспеченным гражданам жилых помещений и пользованием ими этими помещениями; расширением государст-
21
венного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем, обеспечением правильного распределения общественных жилищных фондов, гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем.
Важное значение имеет выяснение вопроса о правовом механизме реализации конституционного положения о праве на жилище. Этот вопрос является частью более общего вопроса о природе и механизме действия конституционных норм. В литературе по данному вопросу было высказано мнение, что конституционные нормы, закрепляющие социально-экономические права граждан, в частности право на жилище, действуют в конечном счете через нормы соответствующих отраслей права; нормы отраслевого законодательства конкретизируют нормы Конституции и непосредственно регулируют поведение граждан, должностных лиц и органов государства.
Однако этот взгляд не полностью соответствует прежде всего тексту ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей, что она имеет прямое действие. Поэтому статьями Конституции РФ надлежит руководствоваться непосредственно и при разрешении конкретных вопросов, в том числе при рассмотрении конкретных дел в судах.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 постановления № 8 от 31 октября 1995 г. указал, что суд применяет Конституцию, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения.
Общие положения Конституции о праве на жилище не требуют дополнительной регламентации в законе. Вместе с тем ст. 40 Конституции РФ предполагает, что отдельные положения конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих соответствующий правовой механизм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав.
Так, в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ говорится о предоставлении жилища бесплатно или за доступную цену не только малоимущим, но и "иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище". Соответствующий закон, согласно данной статье, необходим и для установления норм предоставления жилья. Такие положения Конституции реализуются через конкретные законы, иные нормативные правовые акты, в которых реализуются нормы Конституции и через которые конституционное право на жилище как одно из основных прав взаимодействует (и проявляется) с нормами отраслевого законодательства: жилищного, гражданского, административного и др.
В этой связи необходимо прежде всего назвать 'ст. 10 ЖК РСФСР, в которой в сжатой форме выражено основное содержание жилищных прав и обязанностей граждан.
В целях обеспечения устойчивости и повышения гарантии жилищных прав граждан в ст. 10 ЖК РСФСР закрепляется принцип, согласно которому никто не может быть выселен из занимаемого жилого помещения или ограничен в праве пользования жилым помещением иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном законом.
Жилищные права граждан охраняются законом. Запрещаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище.
Государство заинтересовано в том, чтобы и граждане при осуществлении жилищных прав не совершали действий, нарушающих права других лиц, чтобы было обеспечено надлежащее использование жилищного фонда и его сохранность.
Согласно ст. 10 граждане Российской Федерации имеют право на получение в установленном порядке жилого помещения по договору найма (или аренды') в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, жилого помещения в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, на приобретение жилого помещения в собственность в домах государственного и муниципального жилищных фондов и путем индивидуального жилищного строительства, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Причем жилые помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов, а также в домах жилищно-строительных кооперативов предоставляются гражданам в бессрочное пользование. Граждане вправе иметь в личной собственности жилые дома (части домов), квартиры в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целях обеспечения жилищных прав граждан Закон об основах федеральной жилищной политики устанавливает
' В ГК РФ понятие "аренда" употребляется только в случаях предоставления жилого помещения юридическим лицам во владение и (или) пользование, а также в качестве основания пользования нежилым помещением (см ст 608, п 2 ст 671).
23
материальные и юридические гарантии этого права путем предоставления гражданам жильтх помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также иными способами.
Эти принципиальные положения выражены в других нормах ЖК РСФСР, в частности в ст. 40 и 41, определяющих требования, предъявляемые к жилым помещениям, и учет интересов граждан при предоставлении жилых помещений, в ст. 28, в которой законодательно закреплено положение о том, что жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам "как правило, в виде отдельной квартиры на семью".
Важнейшее значение имеет выделение в составе жилищного фонда специального "жилищного фонда социального использования", предназначенного для предоставления жилых помещений малообеспеченным и другим указанным в законе гражданам в пользование на основании договора социального найма (см. ст. 12—14 Закона об основах федеральной жилищной политики; ст. 672 ГК РФ). В соответствии с этим договором жилые помещения находятся у граждан в бессрочном пользовании (а не на определенный срок).
Конституцией РФ 1993 г., как сказано выше, внесены определенные коррективы в порядок и~условия обеспечения граждан жилищами за счет государственного, муниципального и других жилищных фондов: жилище из этих фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам.
Гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору найма, а .также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья (ст. 2 Закона об основах федеральной жилищной политики).
Обеспечение жилищных прав граждан предполагает возложение на органы государственной власти, исполнительные органы и органы местного самоуправления соответствующих обязанностей.
Согласно ст. 3 Закона об основах федеральной жилищной политики указанные органы обеспечивают:
— порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам
24
найма, а также их продажи гражданам в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах;
— доступность для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья, а также возможность кредитной поддержки граждан и предоставления налоговых льгот при строительстве, приобретении и найме жилья;
— жилищное строительство за счет государственных и местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях найма, купли-продажи^ в том числе с учетом -льгот, предусмотренных для военнослужащих, беженцев, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, других категорий граждан;
— предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией;
— содержание и "развитие объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу;
— правовое регулирование деятельности субъектов жилищной сферы (нанимателей, арендаторов и собственников недвижимости'в жилищной сфере, застройщиков, исполнителей работ, агентов по торговле и аренде, страховых компаний);