Таким образом, на проведение ведомственного контроля не распространяется пресекательный (годичный) срок осуществления таможенного контроля после выпуска товаров и транспортных средств. Вместе с тем, как показывает практика, сроки проведения таможенного и ведомственного контроля находятся в прямой зависимости. Выше уже было отмечено, что после истечения с момента выпуска товаров в свободное обращение годичного срока таможенного контроля исключается возможность наступления каких-либо правовых последствий, затрагивающих интересы физического или юридического лица как участников внешнеэкономической деятельности. Иными словами, проводить ведомственный контроль после истечения годичного срока таможенного контроля можно, но возлагать на участников внешнеэкономической деятельности по его результатам какие-либо обязательства нельзя. Таким образом, если в рассмотренном выше судебном споре ведомственному контролю не предшествовал таможенный контроль, проведенный в рамках годичного срока, то решение Архангельской таможни, вынесенное 21 сентября 2007 г., было бы законным, однако возложение на общество требования декларирования вывезенного топлива незаконно.
В связи с этим ФТС России рекомендует таможенным органам при рассмотрении вопроса о принятии в порядке ведомственного контроля решения по истечении годичного срока учитывать экономическую эффективность и целесообразность, которая может рассматриваться исходя из основных задач ведомственного контроля <7>. Таким образом, получается, что проведение ведомственного контроля напрямую увязывается со сроком проведения таможенного контроля, приобретая фискальную направленность. При таком подходе стирается истинное назначение института ведомственного контроля как внутреннего аудита деятельности таможенных органов, задачами которого является не только устранение вредных последствий допущенного нарушения, выражающего, например, в довзыскании неуплаченных в федеральный бюджет таможенных платежей, но и реализация мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих принятию незаконных решений, действий (бездействия), профилактика данных нарушений, а также применение соответствующих мер реагирования на неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностными лицами таможенных органов функциональных обязанностей. Именно поэтому законодатель не ограничил ведомственный контроль временными рамками таможенного контроля, так как даже после его истечения не должен ставиться вопрос о целесообразности и эффективности его проведения.
Статья 412 ТК РФ наделяет вышестоящий таможенный орган или вышестоящее должностное лицо таможенного органа, вынесшего решение в порядке ведомственного контроля, правом принять любые предусмотренные законодательством РФ меры в отношении неправомерных действий (бездействия) нижестоящих таможенных органов (должностных лиц). Такая законодательная формулировка мер, которые может принять вышестоящий таможенный орган (должностное лицо) является достаточно неопределенной. Так, в письме ФТС России от 13 апреля 2007 г. N 15-155/13947 разъяснено, что такими мерами могут являться: проведение служебной проверки, выработка предложений о мере дисциплинарной или иной ответственности должностного лица, совершившего проступок, проведение досрочной аттестации сотрудников или внеочередной аттестации гражданских служащих, направление в правоохранительные органы соответствующих документов и материалов для установления факта правонарушения и решения вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности. Таким образом, в соответствии с данным письмом меры, которые может принять вышестоящий таможенный орган (должностное лицо) в отношении неправомерных действий (бездействия) нижестоящих таможенных органов (должностных лиц), - это, по сути дела, меры в отношении должностных лиц, допустивших принятие незаконного решения.
В то же время Методические рекомендации расширяют перечень мер, которые должны быть приняты по результатам ведомственного контроля: 1) меры, направленные на прекращение неправомерного действий; 2) меры, обязывающие совершить действия, предусмотренные законодательством РФ; 3) меры, которые должны быть приняты в целях устранения вредных последствий. Вместе с тем содержание данных мер, порядок их применения не раскрывается, что является предпосылкой создания противоречивой правоприменительной деятельности по реализации ведомственного контроля.
Кроме того, согласно Методическим рекомендациям в случае обнаружения в ходе ведомственного контроля признаков неисполнения или ненадлежащего исполнения должностным лицом возложенных на него обязанностей, субъектом ведомственного контроля принимаются меры по привлечению этого должностного лица к дисциплинарной ответственности в установленном порядке. Таким образом, в данном случае перечень принимаемых в отношении должностных лиц мер сужен, что ставит вопрос о возможности применения мер, указанных в письме ФТС России от 13 апреля 2007 г. N 15-155/13947. Следует отметить, что четкость в формулировке содержания данных мер, порядке его применения отсутствует, что с учетом серьезности правовых последствий, наступающих в отношении должностных лиц таможенных органов, а также в целях избежания нарушений прав должностных лиц таможенных органов, злоупотреблений со стороны руководства требует необходимости конкретизации, полноты в раскрытии данных мер, а также оснований их применения.
Методические рекомендации устанавливают, что вне зависимости от установленной формы вынесенное по результатам ведомственного контроля решение об отмене (изменении) не соответствующего требованиям законодательства РФ решения, действия (бездействия) должно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей. В вводной части отражаются общие вопросы: наименование таможенного органа, принявшего решение, Ф.И.О. начальника таможенного органа, принявшего решение, дата и место принятия решения, предмет рассмотрения. Описательная часть должна содержать краткое изложение существа пересматриваемого решения, в мотивировочной части решения должны быть указаны фактические и иные обстоятельства, установленные при проведении ведомственного контроля, сделана ссылка на статьи актов таможенного законодательства РФ и нормативные правовые акты, требования которых были нарушены, а резолютивная часть решения должна содержать четко выраженную формулировку об отмене (изменении) не соответствующего требованиям законодательства РФ решения.
В то же время данный порядок в настоящее время не распространяется на отмену одних из самых распространенных на практике решений нижестоящих таможенных органов - решений о подтверждении классификационного кода товара по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД). Так, в связи с внесением 4 августа 2008 г. изменений в Приказ ФТС от 29 сентября 2004 г. N 85 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц, осуществляющих классификацию товаров в соответствии с ТН ВЭД России и контроль правильности определения классификационного кода в соответствии с ТН ВЭД России" решение об отмене в порядке ведомственного контроля решения о подтверждении заявленного декларантом кода товара и (или) решения нижестоящего таможенного органа о классификации товара оформляется на бланке решения о классификации товара в соответствии с ТН ВЭД <8>. При этом указание на ведомственный контроль ограничивается следующими двумя фразами: "в соответствии со ст. 412 Таможенного кодекса РФ" и "решение таможенного органа о классификации товара признать не соответствующим требованиям законодательства и отменить".
Таким образом, отдельный акт с необходимым содержанием, как того требуют Методические рекомендации, не оформляется, что свидетельствует об отступлении от единообразного документального оформления результатов ведомственного контроля. С учетом того что отмена решения о подтверждении классификационного кода товара по ТН ВЭД для участника ВЭД может повлечь необходимость доплаты таможенных платежей, а следовательно, стать предметом судебного разбирательства, введенная новой редакцией Приказа ФТС N 85 крайняя сжатость в описании и мотивировке отмены решения вызывает обоснованные возражения.
Следует обратить внимание на еще один интересный момент. Так, в соответствии с Методическими рекомендациями, если в ходе осуществления ведомственного контроля установлено, что на момент принятия решения таможенным органом или его должностным лицом соблюдались условия принятия решения, но на момент проведения проверки в порядке ведомственного контроля стали известны обстоятельства, в силу которых принятое решение не соответствует требованиям законодательства РФ, указанное решение таможенного органа или должностного лица таможенного органа подлежит отмене. Иными словами, получается, что не всегда признание решения, действия (бездействия) неправомерным будет являться следствием ненадлежащего исполнения должностным лицом своих обязанностей, а также нарушением норм таможенного законодательства РФ. Такие случаи будут иметь место, когда в ходе таможенного контроля были получены новые документы или сведения, которые не были и не могли быть изначально известны должностному лицу на момент принятия решения. Например, в ходе проведения экспертизы после выпуска товара был определен новый код товара по ТН ВЭД. В связи с этим возникает необходимость принять новое решение о классификации товара, а старое решение о подтверждении заявленных при декларировании сведений о коде товара в соответствии с ТН ВЭД отменить в порядке ведомственного контроля. При таком подходе ведомственный контроль выполняет функцию легализации результатов проведения таможенного контроля после выпуска товара. Представляется, что в данном случае имеет место подмена таможенного контроля ведомственным, выхолащивание сути ведомственного контроля, заключающегося, как указано в Методических рекомендациях, в выявлении и устранении нарушений, допускаемых при принятии решений и совершении действий (бездействия). Таким образом, отмену правомерного на момент принятия решения, совершенного действия (бездействия) при обнаружении в ходе таможенного контроля новых обстоятельств необходимо производить в рамках таможенного контроля, используя предоставленные ТК РФ для этого полномочия.