В этот период особенно актуальными стали создание и укрепление таможенного ведомства. Введение НЭП и системы налоговых обложений вернули таможенному ведомству значение государственного налогового органа. Однако он не обладал самостоятельными правами, так как входил в систему Наркомата внешней торговли.
За созданием Таможенного управления последовала работа по разработке правового фундамента. Первыми такими документами были Положение о Таможенном управлении и Временное положение о местных таможенных органах, утвержденные Президиумом ВЦИК и ставшие законодательными для Таможенного управления.
На Таможенное управление возлагались следующие функции:
взимание таможенных пошлин;
охрана монополизированной внешней торговли;
контроль за пассажирским движением через границу и за пересылкой международных почтовых отправлений.
Основная цель таможенных учреждений, осуществлявших контроль за пассажирским движением через границу, – предупреждение вывоза драгоценных метало и ценностей, а также вывоз всяких предметов в пределах норм, предусмотренных законодательством.
Решая эти задачи, государство опиралось на сеть таможенных учреждений, созданную им по морским и сухопутным границам, состоящую из 283 таможенных органов: 134 таможни и 149 таможенных постов, восемь окружных и два инспекторских управления.
При определении границ каждого таможенного органа и учреждения учитывались как административное деление страны, так и районирование каждого округа, по возможности совпадающие с границами РСФСР с отдельными государствами.
Однако чтобы разобраться в основных направлениях таможенно-тарифной политики этого периода, рассмотрим противоречия, возникшие в связи с принятием тарифов. А.И. Потяев, начальник Таможенного управления, писал, что при составлении тарифов не учитывали объективных условий и прошлого опыта и в основном преследовали фискальные цели. Не учитывались и потребительские интересы, как государственных органов, так и отдельных лиц, в связи с чем высокие ставки пошлин привели к сокращению ввоза станков и машин, необходимых для восстановления народного хозяйства.
С другой стороны, жесткая протекционистская политика диктовалась сложившимся неравновесием промышленного состояния России и доведенного до развала хозяйства и наличием высокоразвитой промышленности капиталистических стран, ищущих рынки сбыта для своего перепроизводства товаров.
В этих условиях без энергичной политики защиты национальной экономики от иностранной конкуренции не было никаких шансов на восстановление и развитие народного хозяйства страны.
Следует учитывать и тот факт, что между сельским хозяйством и промышленностью существовали противоречия в отношении важнейших предметов экспорта.
И, наконец, третье противоречие – между отельными отраслями промышленности и фиском. Поэтому формирование таможенной политики встретилось с рядом трудностей, в основе которых была необходимость разработки такого тарифа, который удовлетворял бы все отрасли промышленности и аграрный сектор.
Таможенная политика в этих условиях должна была основываться на следующих принципах:
строго выдержанный протекционистский тариф;
защита сельского хозяйства исходя из сложившейся возможности, но без ущерба для промышленности.
Для решения этих задач использовались следующие способы:
установление высоких ввозных пошлин (в виде разницы между фабричными ценами на товары отечественного и заграничного производства). При этом соблюдался порядок, при котором установление высокого таможенного обложения в каждом отдельном случае определялось важностью покровительственной отрасли промышленности;
беспошлинный ввоз промышленного сырья, полуфабрикатов, предметов машинного оборудования, не производящихся в стране, но крайне необходимых национальной промышленности;
введение высоких и даже запретительных пошлин на те виды товаров, которые производились в стране в достаточном количестве;
введение умеренных пошлин на хлопок и шерсть;
умеренные пошлины на руды и лесной материал, если они производились в стране в достаточном количестве;
беспошлинный ввоз сахара, спирта, нефтяных и текстильных изделий.
С целью защиты сельского хозяйства вводились следующие таможенно-тарифные меры:
беспошлинно ввозились сельскохозяйственные машины, семена, удобрения, средства борьбы с вредителями, азотистые удобрения, сельскохозяйственные машины;
умеренные и низкие пошлины были установлены на товары, хотя и производящиеся в стране, но не в достаточном количестве и с низким качеством;
к беспошлинному ввозу допускались те виды сельскохозяйственного сырья и продовольственные товары, вывоз которых не мог отразиться на производстве хлеба, кормовых семян, масла и др.
С целью защиты интересов финансового хозяйства устанавливались высокие пошлины на главнейшие товары ввоза и поощрялись вывоз сырья, продуктов продовольствия и различных изделий, устанавливались также фискальные пошлины, высокие пошлины на предметы роскоши и более умеренные на предметы широкого потребления. Высокие вывозные пошлины устанваливались на вывоз платины, сантонина и других предметов.
С учетом потребностей в лекарственных препаратах допускался их ввоз исходя из потребностей страны.
Особые льготы устанавливались жителям окраинных областей Севера и Дальнего Востока. Льготы предоставлялись для товаров, ввозимых в Мурманск и Владивосток.
Специальные тарифы вводились по азиатской и персидской торговле, особые тарифы были для Туркестана и китайской границы. Для стран Запада использовались общие тарифы по европейской торговле, для Востока – конвенционные.
Остановимся на фискальном значении таможенных пошлин как следствии таможенной политики, т.е. на таможенных доходах.
Динамику поступления таможенных доходов иллюстрируют следующие цифры. В октябре 1922 г. в Государственный банк поступило 5,7 млн. золотых руб.; в ноябре – 7,5 млн. золотых руб.; в декабре – 3,7 млн. золотых руб.; в январе 1923 г. – 2,8 млн. золотых руб.; в феврале – 3,3 млн. золотых руб. и в марте – 5,2 млн. золотых руб.
Скачкообразное поступление таможенного дохода не случайно. 1922 г. был годом полного протекционизма, а в 1923 г. существующий тариф был частично пересмотрен. В этот период (октябрь, ноябрь, декабрь 1922 г. и февраль, март 1923 г.) доля таможенных поступлений составляла 18 – 35% от общегосударственных поступлений[5].
В эти годы таможенная политика формировалась в условиях разрухи, а финансовое положение страны полностью зависело и базировалось на вывозе (экспорте).
Лишь к 1923 г.стал отмечаться процесс восстановления производительных сил Советской России и восстановление экспорта. Но показатели и импорта, и экспорта на душу населения в сравнении с 1913 г. были значительно ниже[6]:
Таблица 2.2
| Период | Импорт на душу населения | Экспорт на душу населения | |||
| По полугодиям | |||||
| руб. | % | руб. | % | ||
| Среднее за полугодие 1909–1913 гг. | 3,35 | 100 | 4,41 | 100 | |
| Первая половина 1920–1921 гг. | 0,52 | 15,5 | 0,0012 | 0,3 | |
| Первая половина 1921–1922 гг. | 0,82 | 24,1 | 0,15 | 3,4 | |
| Первая половина 1922 0 1923 гг. | 0,64 | 19,1 | 0,40 | 9,7 | |
Сопоставление с довоенным оборотом показывает, что доля импорта и экспорта в процентном отношении на душу населения незначительна. Импорт достиг высшей точки в первом полугодии 1921–1922 гг., а затем стал сокращаться. Экспорт стабильно поднимался вверх, что безусловно определялось общим хозяйственным положением, которое лишь в середине 20-х годов стало улучшаться.
Важной стороной деятельности таможенной политики является охрана монополии внешней торговли, борьба с контрабандой. В двадцатые годы экономическая контрабанда на границах РСФСР достигла наибольшего размера. Она стала опасным врагом народного хозяйства.
Частная инициатива, выдвинутая НЭП, легализовала торговлю. Но государство в этот период преградило поток товаров через границу легальным и нелегальным путем. В этих условиях наиболее легким способом прорыва хозяйственного фронта стала контрабанда. Для многих жителей, особенно приграничных районов, она превратилась в промысел. Номенклатура товаров контрабандистов была обширной. Только в первом полугодии 1922 г. номенклатура вывозимых контрабандой товаров насчитывала 126 наименований, основное место в которой занимали сырье, иностранная валюта, золото, серебро, изделия из них и драгоценные камни.
Номенклатура привозной контрабанды насчитывала 139 наименований, преобладали предметы роскоши, вина, спирт, галантерея, а в районах Средней Азии и Дальнего Востока – чай.
Поскольку контрабанда подрывала государственную монополию внешней торговли, ослабляя борьбу с иностранным капиталом, нарушала плановое хозяйство и тем самым замедляла восстановление народного хозяйства и развитие экономики, 25 октября 1922 г. была установлена в новом составе Центральная комиссия по борьбе с контрабандой во главе с представителем таможенного ведомства. К борьбе с контрабандой привлекались пограничники, местная милиция и население приграничных районов.
Статистика показывает, что в начале 20-х годов основная тяжесть борьбы легла на пограничную охрану, которая задерживала основную часть незаконно перемещаемых товаров. К середине 20-х годов положение изменилось: на таможенные учреждения приходилось две трети задержаний.