На думку більшості науковців, Митний кодекс, як основний кодифікований акт у митній сфері, в першу чергу повинен визначати загальні засади митного регулювання, основні принципи переміщення через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів, основні положення здійснення митних процедур, митні режими, механізм нарахування, сплати, стягнення митних платежів. Звичайно ж, у процесі правової регламентації вищезазначених питань так чи інакше будуть визначатись межі діяльності митних органів, порядок реалізації ними своїх повноважень та інші процедури, що обумовлені їх обов’язком забезпечення реалізації зацікавленими особами своїх прав, пов’язаних з переміщенням товарів та інших предметів через митний кордон держави. У свою чергу, завдання діяльності митних органів, функції, повноваження та інші елементи їх правового статусу мають знайти своє правове закріплення в спеціальному законі, який матиме значення статусного закону.
Правове забезпечення виконання митними органами інших завдань та функцій, наприклад таких, як боротьба з митними правопорушеннями та притягнення осіб, винних у їх скоєнні, до відповідальності, організація та здійснення митної статистики чи проходження служби в системі митної служби, повинно здійснюватись нормативними актами, що регламентують однорідні суспільні відносини.
Надзвичайно важливу роль у механізмі митно-правового регулювання відіграють підзаконні нормативні акти. Динамічність, різноманітність та багатоаспектність суспільних відносин, пов’язаних зі здійсненням зовнішньоекономічних зв’язків, які не в останню чергу передбачають можливість переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон України, об’єктивно не дозволяє врегулювати ці відносини лише за допомогою законодавчих актів.
Як позитивний момент потрібно відзначити намагання керівництва Держмитслужби України зменшити кількість відомчих нормативних актів, що, на їх думку, сприятиме спрощенню митних процедур, прискоренню товарообігу та збільшенню його обсягів, зростанню пасажиропотоку через митний кордон і позитивно вплине на міжнародний імідж держави.
Залежно від правотворчого суб’єкта серед підзаконних актів, що забезпечують діяльність митних органів, можна виокремити такі:
– укази та розпорядження Президента України;
– постанови та розпорядження КМ України;
– підзаконні нормативні акти, що приймаються Держмитслужбою України або іншими центральними органами виконавчої влади;
– спільні нормативні акти Держмитслужби України та центральних органів виконавчої влади.
Для правового регулювання діяльності митних органів суттєве значення мають нормативні акти глави держави. Укази та розпорядження Президента України містять норми, відповідно до яких відбувається утворення, реорганізація та ліквідація органів виконавчої влади, основними їх завданнями та функціями є безпосередня реалізація митної політики держави. Глава держави своїми указами затверджує нормативні акти, що мають для митних органів статусний характер, визначають їх повноваження тощо. До найважливіших слід зарахувати Указ Президента України “Про державну митну службу України” від 29.11.1996 р., згідно з цим законом на базі Державного митного комітету України, що був ліквідований, створено Держмитслужбу України. Головною метою такої структурно-організаційної трансформації органу виконавчої влади було вдосконалення організаційної структури митної системи, посилення митного контролю, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, зміцнення виконавської дисципліни співробітників митної системи. У подальшому указами та розпорядженнями глави держави неодноразово корегувався правовий статус як усієї системи митної служби України, так і окремих її складових – митних органів. В актах Президента України визначаються окремі напрямки діяльності митних органів, недоліки в їх роботі, заходи щодо підвищення ефективності організації та функціонування митної служби.
З огляду на те, що згідно з ч. 4 ст. 3 МК України діяльність Держмитслужби України спрямовується і координується КМ України, його нормативні акти (постанови та розпорядження) є важливим та обов’язковим елементом правового забезпечення діяльності митних органів. Тільки на виконання норм МК України в його новій редакції КМ України прийняв понад сімдесят нормативних актів, серед яких значна частка належить тим, що визначають порядок діяльності митних органів. Правові акти Уряду держави стосуються або організації та функціонування системи митної служби України, або механізму реалізації митними органами своїх завдань та функцій щодо безпосередньої реалізації митної політики держави.
Прикладом таких актів першої групи є Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах України, затверджене Постановою КМУ від 9.02.1993 р. № 97, Положення про спеціальні звання працівників і курсантів навчальних закладів митної служби, затверджене постановою КМУ від 16.06.2003 р. № 900 та інші правові акти, пов’язані зі здійсненням митними органами своїх повноважень.
До другої групи таких урядових актів належить, наприклад, підзаконні нормативні акти, які встановлюють: порядок митного контролю і митного оформлення різноманітних товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон різними видами транспорту (Про митний контроль та митне оформлення природного газу, нафти, нафтопродуктів, етилену і аміаку, що переміщуються через митний кордон України трубопровідним транспортом: Постанова КМ України від 17.12. 2003 р. № 1958), перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами (Перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами: Затверджений Постановою КМ України від 25.12. 2002 р. № 1952), порядок ведення спеціальної митної статистики (Порядок ведення спеціальної митної статистики: Затверджений Постановою КМ України від 12.12. 2002 р. № 1865), типова технологічна схема пропуску через державний кордон автомобільних, водних, залізничних та повітряних транспортних засобів перевізників і товарів, що переміщуються ними (Питання пропуску через державний кордон автомобільних, водних, залізничних та повітряних транспортних засобів перевізників і товарів, що переміщуються ними: Постанова КМ України від 24.12.2003 р. № 1989) тощо. КМ України затверджує різного роду програми, що визначають пріоритетні напрямки діяльності митних органів з урахуванням потреб реалізації загальнодержавної політики на той чи інший період. Прикладами таких програм можуть бути Програма спрощення формальностей при міжнародних повітряних перевезеннях, затверджена постановою КМ України від 26.04.2002 р. № 622, Державна програма “Контрабанді – СТОП” на 2005 − 2006 рр.
Значна за обсягом кількість правових норм, що регулюють діяльність митних органів, міститься у підзаконних нормативних актах Держмитслужби України. Проблеми відомчого правового регулювання вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Частіше за все існування такого роду нормативних актів критикується. Проте саме норми відомчих актів становлять переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність митних органів. МК України та інші законодавчі акти, як правило, визначають повноваження митних органів лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому й полягає значення відомчого правового регулювання.
Процедура правотворчої діяльності митних органів на цей час досить детально регламентована і здійснюється відповідно до МК України, Указу Президента України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади”, Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, Інструкції з діловодства в митній службі України” та “Методичних рекомендацій про порядок підготовки, подання на державну реєстрацію, скасування, обліку та зберігання нормативно-правових актів митних органів України.
Особливий вид підзаконних нормативних актів, що регламентують діяльність митних органів, становлять спільні нормативні акти Держмитслужби України та інших центральних органів виконавчої влади. Специфіка таких нормативних актів полягає в тому, що вони, по-перше, приймаються з метою виконання власних завдань та функцій, сприяння реалізації завдань та функцій інших органів виконавчої влади, спрощення механізму реалізації зацікавленими особами своїх прав та законних інтересів або ж для забезпечення виконання зобов’язань України за міжнародними договорами; по-друге, мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших органів виконавчої влади, органів господарського управління й контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління митних органів; по-третє, визначають принципи, форми та напрямки взаємодії митних органів з іншими органами виконавчої влади, а також їх права й обов’язки. Наприклад, для вдосконалення взаємодії, координації зусиль та розмежування функцій на державному кордоні України між митними й іншими правоохоронними та контролюючими органами держави затверджено спільну “Інструкцію про взаємодію та розмежування функцій щодо здійснення контролю на державному кордоні”. У цьому спільному нормативному акті, який затвердили десять органів виконавчої влади, визначалися основні завдання, принципи, напрямки, форми й рівні взаємодії та функціональні повноваження кожного державного органу. Прийняття та затвердження спільних інструкцій є не єдиною формою координації зусиль між митними й іншими органами держави. Наприклад, з метою узгодження дій посадових осіб митних органів і залізниць України, визначення їх прав, функціональних обов’язків і відповідальності під час проведення ними операцій з контролю й оформлення товарів (вантажів), що переміщуються через митний кордон України залізничними вантажними поїздами розроблено порядок їх спільної діяльності, який нормативно закріплений у “Порядку взаємодії митних органів і залізниць України під час переміщення через митний кордон України товарів (вантажів) залізничними вантажними поїздами”, що був затверджений спільним наказом Держмитслужби та Міністерства транспорту України. Нормативні акти, які видаються главою держави, Урядом, митними органами та іншими органами виконавчої влади, є підзаконними, тобто вони приймаються на основі й на виконання законів і не повинні їм суперечити. У юридичній літературі в обіг уведено поняття “похідної нормотворчості”, яке означає, що видання одних нормативних приписів обумовлюється існуванням інших, що мають вищу юридичну силу. Таким чином, нормативні акти, в яких містяться правові норми, що регулюють діяльність митних органів, спрямовану на безпосередню реалізацію митної політики, дуже різноманітні. Чільне місце в механізмі правового забезпечення цієї діяльності займає МК України та інші законодавчі акти. Кожен різновид правових актів має свій рівень і обсяг правового регулювання, тобто існує тісний взаємозв’язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Звичайно, помилково було б стверджувати про відсутність проблем, пов’язаних з правовим забезпеченням діяльності митних органів, а тому для їх розв’язання в роботі ще будуть пропонуватись конкретні пропозиції, спрямовані на їх усунення. Разом з тим тенденції, що спостерігаються в сфері правового забезпечення діяльності митних органів, відображають намагання суб’єктів правотворчої діяльності наблизити правові акти, які регламентують діяльність митних органів, до міжнародних стандартів і вимог європейського митного законодавства. Уніфікація національного митного законодавства сприятиме оптимізації діяльності митних органів, розвитку зовнішньоекономічного співробітництва, прискорюватиме процес входження Української Держави в світову спільноту.