В соответствии со ст. 26 Закона «О Государственной границе РФ» в пунктах пропуска определяются территории, помещения, где непосредственно осуществляются пограничный и иные виды контроля. В этих местах вводятся дополнительные режимные ограничения. Таким образом, каждый государственный контрольный орган вправе вводить режимные ограничения, непосредственного связанные с осуществлением им определенного вида контроля, т.е. своих функций.
Приказ ГТК России от 23.12.2003 № 1520 установил, что на территории пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации создаются постоянные и временные зоны таможенного контроля Зона таможенного контроля– «четко ограниченная территория, предназначенная для нахождения товаров и транспортных средств, подлежащих таможенному контролю»[62]..
Зоны таможенного контроля могут быть созданы в местах производства таможенного оформления, совершения таможенных операций, в местах перегрузки товаров, их осмотра и досмотра, в местах временного хранения, стоянки транспортных средств, перевозящих находящиеся под таможенным контролем товары, и в иных местах.
Постоянная зона таможенного контроля, создаваемая в морском порту, должна включать в себя участки территории порта, на которых непосредственно расположены подразделения таможенного органа и залы таможенного контроля, осуществляются досмотровые операции, таможенное оформление товаров и транспортных средств, размещаются ожидающие таможенного оформления и задержанные транспортные средства, а также находятся места проведения грузовых операций с товарами, подлежащими таможенному контролю. При этом учитываются факторы, обеспечивающие соблюдение режима, установленного в пункте пропуска, а также интересы всех государственных органов, участвующих в осуществлении контроля в пункте пропуска.
При создании зоны таможенного контроля в морском пункте пропуска в нее может включаться часть акватории порта, в том числе причальные сооружения и места якорных стоянок, определенные портовыми правилами для постановки судов загранплавания. Порядок создания зон таможенного контроля включает в себя принятие таможенным органом решения о создании зоны таможенного контроля, определение ее пределов и мест пересечения ее границ лицами, товарами и транспортными средствами, обозначение созданной зоны таможенного контроля, информирование других заинтересованных органов о создании зоны таможенного контроля. Решение о создании постоянной зоны таможенного контроля оформляется приказом таможенного органа. В приказе указываются основания и цели создания место нахождения, пределы зоны таможенного контроля, установленные места пересечения границы зоны таможенного контроля, а также средства, используемые для обозначения зоны таможенного контроля. Дополнительно в приложении к приказу приводится графическое отображение пределов и территории зоны таможенного контроля в виде планов или карт.
Впервые вопрос о прилежащих таможенных зонах в международном праве был урегулирован в Женевской Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. В настоящий момент правовой режим прилежащих зон определен ст. 33 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г, п. 2. которой предусматривает, что прилежащая зона не может распространяться за пределы 24 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Конвенция упоминает о четырех видах прилежащих зон: таможенной, фискальной, иммиграционной и санитарной. Фискальные зоны устанавливаются в целях защиты финансовых интересов государства и предотвращения нарушений его финансовых правил. Иммиграционные зоны вводятся некоторыми государствами для усиления контроля за въездом в страну. Санитарные зоны устанавливаются для предотвращения завоза в страну инфекционных заболеваний. Наряду с зонами, упомянутыми в Конвенции, существует практика государств устанавливать и другие зоны. Зоны уголовной и гражданской юрисдикции устанавливаются для предотвращения нарушения уголовного и гражданского законодательства прибрежного государства. Зоны безопасности устанавливаются государствами в случае угрозы военных действий. Например, в начале Второй мировой войны была принята декларация об установлении вдоль всего Американского континента зоны безопасности шириной от 100 до 300 миль, в которой воюющим государствам запрещалось вести военные действия.
В таможенной прилежащей зоне прибрежное государство может осуществлять контроль, необходимый для:
1) предотвращения нарушения таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря;
2) наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря.
Известная неопределенность режима прилежащей зоны связана с употреблением термина «контроль», что дает некоторые основания для предположения об отсутствии у прибрежного государства юрисдикционных прав в зоне. Такое предположение, однако, не соответствует смыслу Конвенции, в которой наряду с контролем предусматривается право прибрежного государства наказывать за нарушения, совершенные в пределах его территории, а также ст. 111 Конвенции, предоставляющей прибрежному государству право на преследование иностранного судна во время его нахождения в прилежащей зоне. Практическое же осуществление права на наложение наказания в отношении иностранного судна, совершившего нарушение в пределах территории прибрежного государства и вышедшего затем в прилежащую зону предполагает, разумеется, его остановку, задержание, проведение расследования и т. д. Таким образом, право прибрежного государства на осуществление контроля в данном случае предполагает право на принятие принудительных мер, как если бы такой контроль проводился в пределах территориального моря.
Аналогичным образом решен вопрос и о праве прибрежного государства, когда нарушение его соответствующих законов и правил имеет место в самой прилежащей зоне. Например, если на борту иностранного судна, направляющегося в порт прибрежного государства, в прилежащей таможенной зоне обнаружен контрабандный груз, то в отношении нарушителей могут быть приняты такие же меры, включая наказание, как и при совершении нарушения в пределах территориального моря данного государства. Практика установления прилежащих зон свидетельствует о том, что прибрежные государства не ограничиваются лишь предупреждением таких нарушений, а распространяют в ряде случаев соответствующее законодательство на прилежащую зону. Вполне естественно, что прибрежное государство может установить прилежащую зону и с менее строгим режимом.
Прилежащая зона Российской Федерации – морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24-х морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря[63].
В прилежащей зоне Российская Федерация осуществляет контроль, необходимый для:
1) предотвращения нарушения таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных правил, установленных законами РФ и иными нормативными правовыми актами, действующими на территории РФ, включая территориальное море;
2) наказания за нарушение указанных законов и правил, совершенное на территории РФ, включая территориальное море.
А также принимает меры, необходимые для предотвращения указанных нарушений и задержания виновных, включая преследование по горячим следам, остановку, осмотр и задержание всех иностранных судов-нарушителей (за исключением военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях) в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права.
Давний международно-правовой обычай, а сейчас и Конвенция, предусматривают основания для такого преследования (нарушение законов и правил прибрежного государства). К.К. Сандровский выделяет следующие условия, при которых преследование в открытом море считается правомерным.
Первое условие по сути и определяет полное название деления – право преследования «по горячим следам» означает, что преследование может осуществляться только непосредственно вслед за совершением нарушения. В ст.111 Конвенции сказано: «Такое преследование должно начаться тогда, когда иностранное судно или одна из его шлюпок находится во внутренних водах, в территориальном море или в прилежащей зоне преследующего государства, и может продолжаться за пределами территориального моря или прилежащей зоны только при условии, если оно не прекращается».
Второе условие. Подвергаться преследованию за нарушение законов и правил прибрежного государства могут только суда, не обладающие полным иммунитетом. Иначе говоря, военные корабли или любые другие состоящие на некоммерческой государственной службе суда пользуются в открытом море полным иммунитетом от юрисдикции какого бы то ни было государства, кроме государства флага.