О.Ю. Бакаева приводит определение таможенного органа, которое должно работать в настоящее время: «таможенный орган представляет собой государственный орган, наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции контроля и надзора в области таможенного дела и выполняющий задачу содействия развитию внешней торговли», «контрольно-надзорные функции таможенных органов охватывают их правоприменительную деятельность, включая финансовую и правоохранительную». Указание задачи содействия развитию внешней торговли имеет принципиальное, программное значение для развития таможенной службы. Однако проблема в том, что современный статус таможенных органов как контрольно-надзорных органов не позволяет, по нашему мнению, непосредственно и творчески решать эту задачу из-за отсутствия у таможни соответствующих полномочий. Действительно, так же трудно говорить о содействии развитию внутренней торговли и предпринимательству, например, со стороны налоговых органов. Речь идет о полномочиях, позволяющих устанавливать позитивно-партнерские отношения между государственным органом и управляемыми субъектами, об оказании качественных государственных услуг. Реализация таких полномочий и выражает специфическую функцию таможенных органов, которая фактически обозначена в определении содействием в развитии внешней торговли и выходит за пределы контрольно-надзорных функций. Представляется, что в ближайшее время в ходе реформирования таможенной службы за реальные полномочия содействия развитию внешней торговли еще предстоит побороться, иначе приведенная выше формулировка останется лишь благим пожеланием.
Кроме того, приведенное определение не содержит указание на принадлежность таможенных органов к системе исполнительной власти, однако фиксация функций контроля и надзора в контексте административной реформы прямо предопределяет характеристику этих органов как находящихся в системе уполномоченной федеральной службы. Эта особенность принципиально отличает обсуждаемое определение от формулировки А.Ф. Ноздрачева: «Таможенными органами РФ являются государственные органы, непосредственно осуществляющие таможенное дело». Кроме того, чрезвычайно важным моментом для реализации современной административной реформы является, по нашему мнению, объединение финансовой (фискальной) и правоохранительной функций через правоприменительную деятельность в группу контрольно-надзорных функций.
В ходе реализации в Российской Федерации административной реформы статус таможенных органов и их место в системе таможенного регулирования кардинально меняются, что не может не учитываться в дефиниции таможенных органов.
Первоочередными мерами по реформированию федеральных органов исполнительной власти стало определение функций по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг и разделение компетенции федеральных органов по выполнению указанных функций. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в число соответствующих органов вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Исполнение нормотворческих функций возложено на первые органы, контрольно-надзорных функций – на вторые, организационно-хозяйственных функций – на третьи.
Разделение конкретных полномочий в сфере таможенного дела между Президентом и Правительством, а также федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти является устойчивой традицией нормативно-правового регулирования. Одновременно необходимо заметить, что характер такого разделения полномочий приобрел современные черты еще до начала общей административной реформы 2004 г.. Так, Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 г. (далее - ТК РФ) в первоначальной редакции уже не использовал наименование федерального органа исполнительной власти «Государственный таможенный комитет Российской Федерации», а оперировал категорией «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела». Согласно ч.3 ст.1 ТК РФ общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской Федерации. Хотя ст. 7 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г. ранее закрепляла общее руководство таможенным делом за Президентом и Правительством Российской Федерации. Указанные положения действующего ТК РФ и определили, на наш взгляд, особенности административной реформы в таможенном деле. Во-первых, требовалось определить понятие «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела» в контексте соответствующих статей ТК РФ с указанием на организационные формы органов исполнительной власти. Во-вторых, необходимо было определить подчиненность и подконтрольность этих органов. В-третьих, возникла задача выяснить, какие из указанных органов являются таможенными органами Российской Федерации.
Направление ожидаемых преобразований прояснили два постановления Правительства от 7 апреля 2004 г. № 185 и 187: «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» и «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации».
Министерство экономического развития и торговли определено Постановлением Правительства как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в ряду других задачи по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию «в сфере внешнеэкономической деятельности, таможенного дела», координирующий и контролирующий функционирование находящейся в его ведении Федеральной таможенной службы.
Министерство финансов Российской Федерации указано Постановлением Правительства в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, в области таможенных платежей ( в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
В свете этого стало очевидным, что без внесения концептуальных новелл в ТК РФ уже не обойтись, так как таможенное дело оказалось разделенным на разновеликие части, подвергающиеся управлению со стороны двух министерств, а их сферы таможенного регулирования были обозначены недостаточно четко. Обнаружилось явление достаточно оригинальное для мировой практики управления таможенным делом, так сказать, совмещенное управление. Действительно, подчиненность таможенных органов при реализации таможенной политики министерствам финансово-экономической группы характерна для большинства стран с развитой экономикой. Однако при этом речь идет об управлении таможенной деятельностью только одним органом, а не со стороны нескольких. В то же время непосредственное подчинение правительству самостоятельного органа, осуществляющего управление в таможенной сфере, - в мировой практике явление редкое, но такая организация, по мнению специалистов, объективно повышает роль таможенных органов именно в формировании таможенной политики и их оперативность и ответственность при реализации таможенных мероприятий.
В соответствии с п.11 ч.1 ст.11 ТК РФ таможенные органы – федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации. Уполномоченные министерства к системе таможенных органов не относятся. В 2004-2006 годах конкретное разделение компетенции в таможенной и внешнеторговой сфере между двумя указанными министерствами было актуальной задачей совершенствования таможенного регулирования.
В сфере таможенного дела административная реформа получила специфическое выражение. Преобразование ГТК РФ в ФТС не оказало принципиального влияния на сферу основных правоприменительных функций таможенных органов. Но вместе с тем в управлении таможенным делом ключевые позиции заняли сразу два федеральных министерства – Министерство экономического развития и торговли и Министерство финансов Российской Федерации. Участники внешнеэкономической деятельности сразу восприняли с определенным опасением такое расширение круга государственных субъектов – регуляторов таможенной деятельности, не без оснований прогнозируя наступление чиновничьего паралича. При этом сохранялись и предпосылки для подчинения ФТС непосредственно Президенту Российской Федерации (как «силовой» службы – что весьма обоснованно, по нашему мнению), Правительству Российской Федерации или переподчинения Министерству финансов.
Итак, первоначально акцент административной реформы в области таможенного регулирования был сделан в направлении укрепления механизма выработки таможенной политики фактически без значимого участия ФТС при изъятии нормотворческой функции у таможенных органов и усиления государственного контроля за деятельностью таможенной службы. Однако вскоре стало очевидно, что существенными факторами торможения административной реформы являются необоснованно низкие темпы реализации новых положений федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации в части модернизации всей структуры таможенных органов и отсутствие должного и динамичного нормативного регулирования со стороны уполномоченных министерств - Министерства экономического развития и торговли и Министерства финансов Российской Федерации. За первый (2004) год действия нового ТК РФ не было издано ни одного нормативно-правового акта, предусмотренного таможенным законодательством по вопросам таможенных процедур.