Все это призвано способствовать укреплению российской государственности, объединившей в Федерацию многие народы, исторические судьбы которых нерасторжимы.
| Глава II | Унитарная Россия в прошлом и федеративная в настоящем |
§1 | Административно – территориальное устройство России до 1917 года |
За свою многовековую историю Россия знает две формы государственно-территориального устройства - унитарную и в определенной степени федеративную. Формирование и развитие российской государственности с IX века по 1917 год проходило в унитарной форме.
Основная особенность эволюционного развития Российского государства с момента его образования в 862 году до революционных потрясений в феврале и октябре 1917 года состояла в том, что входящие в его состав население и территории не теряли при этом возможности своего самоуправления. Этот процесс нашел свое правовое обеспечение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской империи.
В результате к 1917 году в России был накоплен богатый опыт децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал территориально-географические и социально-экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов. Данный опыт позволял сохранить на обширной территории Российского государства традиционные нормы права, быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую ситуацию, а, в конечном счете, способствовал росту Российской державы. 1
Остановимся на главных формах децентрализованного управления. Первая из них была характерна для территорий, где проживало в основном русское население, а также Прибалтики, Закавказья, регионов, населенных оседлыми тюркскими народами.
На этих территориях при развитии унифицированной государственно-административной системы внедрялось и самоуправление: поначалу сословное, а затем и земское. При этом в Прибалтике местное самоуправление было более развито в связи с предоставлением ее жителям значительных прав и привилегий. В течение длительного времени в Прибалтике действовали органы местного бюргерства - городские магистраты. Широко развивались, по преимуществу, из местных дворян приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты. Все три основные религии - православие, евангелическо-лютеранская и католическая, имели равные права. Крестьяне Прибалтики были освобождены от крепостной зависимости еще в 1816-1818 гг. за 45 лет до освобождения крестьян центральной России.
Значительные права были даны различным сословиям Закавказья. Так, грузинские дворяне получили права русских дворян. За участие в военных действиях знать получала дворянские звания, высокие чины и занимала определенные должности по службе в центральных и местных органах власти России. Свод законов Российской империи определял широкие права и для представителей высшего мусульманского сословия в Закавказье.
Второй формой децентрализованного развития унитарной России были автономии Польши и Финляндии. Польша, например, имела собственную Конституцию и законодательную власть - Сейм, который состоял из короля (император России короновался на польский престол), Сената и Посольской избы. Польские феодалы получили права русских дворян. По Своду законов Российской империи дворянское звание имели право получать все те, кто имел грамоты российских государей и привилегии королей польских. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособлено от законодательства Российской империи. Крестьяне Финляндии были лично свободными и находились в более привилегированном положении, нежели крестьяне российских губерний.
Третьей особенностью децентрализованного развития унитарного Российского государства было управление народами Урала, Сибири, Дальнего Востока и Средней Азии. Суть этого управления заключалась в том, что каждый из этих народов имел свои традиционные органы управления, в предметы, ведения которых центральная власть в Петербурге не вмешивалась. Более того, она освобождала эти народы от целого ряда повинностей, защищала от ассимиляции, поддерживала культурно-этническое развитие, способствовала сохранению традиционных хозяйственных укладов.
Четвертый принцип децентрализованного управления в унитарной России заключался в политике протектората. Российская власть имела договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (нынешняя Тува). Эта политика характеризовалась передачей российской власти права внешних сношений, военной защиты Российским государством этих территорий и прав на торговлю русским купцам. 1
Значение разнообразных форм децентрализованного управления регионами России состояло в том, что оно расширяло возможности политического маневра, обеспечивало гибкость и гармоничность управления, не разрушая при этом унитарного характера российской государственности.
Наконец, важнейшей особенностью унитарного развития России до 1917 года было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действия финансовых, судебных и военных структур (за исключением генерал-губернаторов). Так, например, округ Московской судебной палаты (как и Петербургской судебной палаты) охватывал несколько губерний. Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения законности и произвола местных органов власти. Такая система эффективно препятствовала сговору правящих политических элит, развитию коррупции, нарушению прав и свобод граждан.
Обращает на себя внимание, что именно таким образом построена нынешняя федеральная судебная система в США: 50 штатов, но всего лишь 13 апелляционных федеральных судов. Та же система развита во Франции, Италии, Великобритании и других государствах.1
В первой декаде ХХ века Россия стояла перед крупной комплексной реформой, которая была направлена на расширение децентрализации государственного управления. Ее разработал Председатель Совета Министров П. А. Столыпин. Он намеревался создать в стране 11 по возможности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (Польша, Прибалтийская, Северо-западная, Правобережная и Левобережная Украина, Московская, Верхнее и Нижнее Поволжье, Север России (две области), Степная область (Западная Сибирь). В каждой из них Столыпин предусматривал создание областного земского собрания и областного правительственного управления. Области получали широкие права местного законодательства по всем предметам ведения, которые не имели общегосударственного значения. Остальные регионы - казачьи области, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым и Кавказ - по замыслу реформатора пока оставались вне областного управления. Одновременно реорганизовывалась и усиливалась административная вертикаль Российской империи - от уездного начальника до губернатора.
...С революционных февральских и октябрьских событий 1917 года этот опыт был практически утрачен. За последние 80 лет века эволюционный характер преемственного государственного развития России был сломан и заменен на перманентную революционную реконструкцию, которая глубоко деформировала естественные исторические процессы.
Если за 1055 лет, то есть за период с 862 года до 1 сентября 1917 года (с момента образования государства до момента провозглашения Временным правительством Российской республики), Российское государство прошло в своей исторической эволюции через шесть этапов: Древняя Русь, Киевская Русь, Владимиро-Суздальская Русь, Великое княжество Московское, Россия конца XV-XVII вв., Российская империя, то только за 75 лет (1917-1992 гг.) ХХ столетия страна трижды претерпевала революционные фундаментальные преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация (Россия). С 1918 по 1993 год в стране было принято шесть конституций. Мировой опыт не знал не только таких темпов в смене форм государственного развития, но и таких социальных экспериментов, которые пережила Россия - разрушение унитарного государства, монархии, земства, культурно-исторических традиций плодотворного сожительства "семьи народов", социальных групп и слоев российского общества.1
По сути, российская государственность стала разменной монетой в руках борющихся за власть и собственность политиков, которым многовековая судьба великой страны безразлична. Вырождение российской государственной элиты привело Россию к печальному состоянию. Придумав модель "социалистического федерализма", верхушка правящего класса по-настоящему так и не приступила к строительству подлинной федерации. Строительство федерации разделением страны по национально-территориальному принципу было сведено к "решению национального вопроса". С одной стороны, власть создала формально юридически федеративное государство, предоставив союзным республикам значительную автономию. С другой стороны, власть, построив авторитарно-унитарную систему "партия-государство", свела к минимуму федеративные начала в развитии страны. Крушение этой системы обусловило взрыв этнического государство строения не только в бывших союзных республиках, но и в автономиях Российской федерации