Как известно, существует несколько отличительных признаков президентской и парламентской республик, но главное различие между ними заключается в способе политической ответственности правительства (совета, кабинета министров). Все другие признаки, в том числе и порядок назначения правительства, не являются решающими: юридически в парламентарной республике правительство также назначается актом президента (хотя на деле акт президента о назначении министров выражает лишь волю парламентского большинства). Примерами президентской республики являются США, Сирия, Зимбабве, парламентарной – Италия, Германия, Индия и др.
В последние десятилетия указанный выше главный признак все чаще подвергается различным коррективам. В результате остается все меньше "чистых" президентских или парламентарных республик, возникают полупрезидентские, полупарламентарные республики. Для этой цели используются как концепция "рационализированного парламентаризма", имеющая целью ограничить власть парламента и усилить исполнительную власть, так и требование ответственного правительства, неразрывно связанное с идеей парламентарной республики. Одной из положительных черт президентской республики является стабильность правительства, которое не может быть уволено парламентом в отставку, в частности по причинам борьбы партийных фракций и изменения соотношения сил в его стенах. Кроме того, эта форма обеспечивает единство исполнительной власти: правительство возглавляет глава государства, даже если есть должность так называемого административного премьера (премьер-министра), о котором речь пойдет ниже. С другой стороны, важнейшей позитивной чертой парламентарной республики является ответственность правительства перед парламентом, которое обязано учитывать в своей деятельности соотношение сил в парламенте и, следовательно, общественное мнение (особенно его состояние во время выборов в парламент). Однако президентская республика тяготеет к авторитаризму. Исполнительная власть ускользает из-под парламентского контроля. Правительство же парламентарной республики в условиях многопартийной системы, особенно если нет доминирующей партии или устойчивой коалиции партий, вместе образующих парламентское большинство, слабо и нестабильно, часто "свергается" парламентом. Выше это иллюстрировалось на примере Италии.
Для того чтобы соединить указанные выше позитивные элементы парламентарной и президентской республик, в первой из них вводится ограничение вотума недоверия, а во второй - создаются ограниченные формы вотума недоверия. Возможности вынесения вотума недоверия ограничивают по-разному. В Германии, например, предусмотрен "конструктивный вотум недоверия": такая резолюция принимается одновременно с назначением нового канцлера, что исключает "бесправительственное" состояние страны. Кроме того, временно, до сформирования нового правительства, продолжает управлять ушедшее в отставку. За все время существования ФРГ, с 1949 г., конструктивный вотум недоверия был применен лишь 1 раз.
Во Франции требуется, чтобы резолюция порицания была мотивирована, подписана не менее чем 1 /10 состава нижней палаты и, в отличие от Германии, принята не просто большинством нижней палаты, а абсолютным большинством ее состава. Случаи внесения резолюции порицания во Франции крайне редки.
Создание смешанных форм (во всяком случае, тенденция к этому) связано также с установлением в президентской республике ответственности перед парламентом отдельных министров, но не главы правительства, которым остается фактически, а часто юридически президент. Эта тенденция нашла свое выражение в конституционном праве ряда стран Латинской Америки - Венесуэле, Колумбии, Перу, в Уругвае, Коста-Рике, Эквадоре и др.
Один из наиболее типичных примеров смешанной формы - республика Перу по конституции 1933 года (до переворота 1968 г). Отличительная черта формы правления в Перу состояла в двойственном положении правительства по отношению к президенту и конгрессу по вопросу о политической ответственности. Совет министров был ответственен как перед президентом, так и перед законодательным органом. К тому же реализацию президентом некоторых своих важных функций конституция ставила в преимущественную зависимость от волеизъявления конгресса.
Особая разновидность смешанной формы правления существовала в Панаме с 1972 по 1979 годы. Ее существенная отличительная черта состоит в особом положении главы правительства в системе государственных органов республики - по конституции 1972 года он, а не президент был ключевым звеном государственного механизма. Президент юридически, а еще больше фактически был низведен до положения второстепенной фигуры в структуре центральных органов государства. Совет кабинета наделялся конституцией главным образом совещательными полномочиями и действовал как консультативный орган при носителе высшей исполнительной власти - главе правительства. Еще одна особенность формы правления Панамы до конца 1978 года - формальное отсутствие в стране партийной системы, поэтому парламентские выборы проводились по территориальному признаку.
В некоторых президентских республиках создается особая должность административного премьер-министра (Египет, Перу, Турция и др.), но не он определяет политику правительства, это делает президент, остающийся его фактическим руководителем. Президент председательствует на официальных заседаниях правительства, премьер-министр ведает оперативной деятельностью правительства и ведет его неофициальные заседания, да и то в ряде стран каждый раз только по поручению президента. Однако создание такой должности позволило установить ответственность правительства в целом, а не только отдельных министров, перед парламентом, оставляя при этом в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства - президента. Несмотря на то, что правительство ответственно перед парламентом, назначает его президент без одобрения последнего.
Постановка вопроса о доверии правительству в президентской республике возможна лишь значительным числом членов парламента (в Перу по конституции 1979 г. - 1/20 частью состава парламента, в Колумбии - не менее 1/10 части членов любой палаты двухпалатного парламента). Решение принимается абсолютным большинством всем состава парламента (соответствующей палаты), а иногда и квалифицированным большинством (2/3).
Тенденции к созданию смешанных форм связаны с конституционным снижением роли президента в президентской республике (так было в России в связи с поправками к Конституции в декабре 1992 г. и в марте 1993 г.) и с повышением этой роли в парламентарной республике. В первом случае вводятся положения об утверждении парламентом назначений министров, во втором - президент наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (Пакистан).
Мы рассмотрели далеко не все аспекты процесса становления смешанных и "гибридных" форм: каждая страна имеет свои особенности. Они неизбежны, даже если в государстве принимается уже известная модель. Например, на форму правления Алжира или Шри-Ланки в свое время существенное влияние оказали французские институты, но в Алжире коррективы внесла мусульманская идеология, в Шри-Ланке - британское наследие. То же самое можно сказать о Нигерии и Египте, где сказалось влияние конституции США.
Заключение
В целом создание смешанных и "гибридных" форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, несложившихся механизмов парламентского управления может вести к постоянному разброду и шатаниям.
Вместе с тем, такой процесс имеет свои минусы. Во-первых, нарушается присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в "отработанных" формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республиках. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной законности.
Во-вторых, возрастание роли парламента в президентской (полупрезидентской) республике при создании смешанных форм, усиление его контроля за деятельностью правительства - часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парламентарной же республике при создании смешанных форм значение парламента падает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского всевластия.
В-третьих, в форме правления снижается роль институциональных факторов, она все более зависит от личности конкретного президента. А носители президентской власти нередко обнаруживают стремление к персонализации власти, к авторитаризму. Наибольшие возможности для этого создаются, как мы видели, в президентской республике. Поэтому переход парламентарной республики (а также и парламентарной монархии в развитых странах с давно сложившимися традициями) к смешанной форме правления, а затем, возможно, и к президентской республике всегда означает усиление авторитаристских черт. Таковы же последствия рационализированного парламентаризма, если его результатом является усиление власти не президента, а премьер-министра.
Список использованной литературы
Рецензия