Согласно п. “к” ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Перечисленные отрасли законодательства взаимосвязаны с указанными в п.п. “б”, “в”, “д”, “е”, “ж”, “з” статьи 72 Конституции предметами совместного ведения федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения.
Так, административное и административно-процессуальное законодательство имеет своим предметом, в частности, установление юридической ответственности за совершение административных правонарушений, а также порядок производства по ним, совершенных в сфере природопользования, ее охраны и т.п. Объём полномочий федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей федерации должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться федерацией по типу либо основ законодательства, либо, с общего согласия, – федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов федерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы, объем регулирования[132].
В настоящее время приняты новые Семейный[133], Водный[134] и Лесной[135] кодексы Российской Федерации. Действуют Кодекс РСФСР об административных правонарушениях[136], Жилищный кодекс[137] и Кодекс законов о труде[138], а также законодательство о недрах[139], об охране окружающей среды[140], разрабатываются или находятся в стадии принятия и другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений.
На сегодняшний день в федеральном законодательстве еще не сформирован полностью механизм, позволяющий обеспечить единство правового пространства в России. Необходима унификация российского законодательства с учетом его двухуровневого характера. Для реализации этой задачи нужно, чтобы субъекты Федерации перестали дублировать федеральное законодательство, совершенствовали юридическую технику, принимали правовые акты по предметам собственного ведения и в рамках полномочий по предметам совместного ведения. Ответственность за подобное состояние дел в системе законодательства должна ложиться не только на региональных законодателей, но и на федеральных, которые опаздывают с принятием федеральных законов, либо формулируют нормы расплывчато.
В настоящее время в мире наблюдается бурное развитие процессов федерализации, связанных с интеграционными явлениями. Возрастает и число федеративных государств.
В мире насчитывается 24 федеративных государства, включая Швейцарскую Конфедерацию. Наибольшее число федераций в Европе – семь. В Азии существуют четыре федеративных государства. На Американском континенте созданы шесть федераций. Кроме них в Латинской Америке были другие мелкие федеративные островные образования в Карибском бассейне, и почти все они распались. Четыре федеративных государства существуют в Африке и три в Океании.
В некоторых случаях точные классификации в современных условиях, когда создается все больше смешанных и гибридных форм, указать довольно сложно: есть своеобразные государства, обладающие некоторыми чертами федерализма[141].
Процессы федерализации продолжаются. Возникают переходные формы в виде регионалистского государства, где все составные части являются автономными образованьями (20 в Италии, 17 в Испании, 10 в Шри-Ланке)[142]. По пути федерализации идёт Европейский союз пятнадцати государств. 8 декабря 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключён Договор о создании Союзного государства[143]. Договор ратифицирован федеральным законом, принятым Государственной Думой 13 декабря 1999 г[144].
В научной литературе федерации классифицируют по ряду оснований.
По способу возникновения различаются договорные и конституционные федерации.
Договорные федерации образуются в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций[145]. Договорной федерацией был СССР, сейчас договорной федерацией являются ОАЭ, Сербо-хорватско-мусульманская федерация, США.
Конституционные федерации создаются “сверху” в результате принятия конституций и иных законодательных актов. Такими федерациями являются Бельгия, Германия, Индия, Пакистан.
В зависимости от значения национального фактора в организации федерации их классифицируют на территориальные и национально-территориальные.
В западной науке федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, федерации складывались исторически на основе территорий, государств, государственных образований по территориальному признаку. Во многих случаях он доказал свою пригодность и используется для организации управления во многих государствах (например, он обеспечивает государственное единство отстоящих друг от друга Коморских островов, создавших федерацию). Лишь в единичных случаях на структуре западных федераций, возникших в прошлые столетия, сказался этнический и лингвистический фактор. Так было в Канаде, где теперь франкоязычное население составило одну из десяти провинций – Квебек[146]. Федерациями, построенными на территориальном признаке являются: Австрия, Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, США и др.
К федерациям, построенным по национально-территориальному принципу относятся: Бельгия, Индия, Канада, Швейцария, Югославия и др.
В зависимости от степени равноправия составных частей различают федерации симметричные – с однопорядковыми субъектами и асимметричные – с разностатусными и различными видами субъектов.
В.Е. Чиркин считает, что абсолютно симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет, их тем более не может быть при анализе с позиций социально-экономических или духовного склада жизни. Поэтому он делит федерации на асимметричные и относительно симметричные[147].
К симметричным федерациям относятся Австрия, Германия, Объединенные Арабские Эмираты и др.
Асимметричными федерациями являются Бразилия, Индия, Нигерия, США, Швейцария.
По степени сочетания централизации и децентрализации федерации делят на централизованные (интегративные), например Индия, и относительно децентрализованные (деволюционные, относительно централизованные) – Германия, США, Швейцария и др.
Для того чтобы выяснить, как построена система законодательства различных федеративных государств, необходимо рассмотреть вопрос о моделях распределения компетенции в зарубежных странах.
Согласимся с точкой зрения М.Х. Фарукшина, который считает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её членами составляет важнейший отличительный признак любой федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальной жизнедеятельности федеративного государства. На таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определённое ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета, которую они реализуют[148].
По мнению Б.А. Страшуна и С.Ю. Кашкина, складываются эти модели из следующих элементов:
· исключительной федеральной компетенции;
· исключительной компетенции субъектов федерации;
· конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;
· остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации[149].
С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие:
· исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации;