Тема:
«Опыт политической и административной организации местных органов власти за рубежом на примере США».
Алматы, 1999 г.
I. Актуальность темы.
Начавшийся в 1991 году процесс суверенизации Республики Казахстан привёл к отделению её от огромного народнохозяйственного государственного аппарата управления. В данной ситуации необходимо развивать молодое государство основываясь на экономике, нацеленной на саморегуляцию и самофинансирование. И, хотя условия существенно изменились, инерция прошлой идеологии не даёт развиваться новым и передовым методам управления.
В любом государстве местные органы власти являются важной составляющей частью государственного управления. И в этом плане Казахстану предстоит провести большую работу по комплексному анализу законодательства о местных представительных и исполнительных органах власти, о принципах их построения и дальнейшего совершенствования. Необходимость совершенствования государственно-правового института системы местных государственных органов и местного самоуправления в настоящее время обусловлена кардинальными переменами в области экономики и социальной сферы, в политике и идеологии нашего государства. К основным из них следует отнести становление новых экономических отношений, передел собственности, демонополизация социальной сферы, в первую очередь реформы пенсионной системы и жилищно-коммунального комплекса. В политике и идеологии – решение вопросов национальной безопасности, внутриполитической стабильности и консолидации общества, на этой базе сохранение, развитие и преумножение национальных культур, стремление к политическому плюрализму в обществе, к развитию многопартийности. Для Казахстана, с его огромной территорией, громадными запасами сырьевых ресурсов, существенными различиями, сложившимися в экономике областей, своеобразной демографической ситуацией и даже с резкими различиями природно-климатических условий проблемы управления регионами, организации местной власти в них приобретают важное значение.
Разработка региональных программ по углублению реформ, общегосударственных – по решению крупномасштабных межрегиональных проблем, создание и развитие специальных экономических зон, поиск путей вывода из кризиса депрессивных градообразующих малых и средних городов предполагает разделение вопросов, относящихся к различным уровням территориальной организации , определённой децентрализации власти, которые должны быть закреплены в законодательном акте.
Одним из основных приоритетов в экономике Казахстана названо развитие малого и среднего предпринимательства в республике, так как оно должно являться опорой для всей экономики Казахстана. Интересы предпринимательства должны защищаться прежде всего на местном уровне, и только тогда, когда они будут защищены - они, в свою очередь, будут развивать рыночные отношения в республике.
Наконец есть общая мировая тенденция демократизации, которая связана, конечно, с общим развитием человеческого, социального и общекультурного уровня и механизмом социального обеспечения, то есть, связана с переориентацией на человека, на конкретного индивида, на удовлетворение его интересов. Прежде всего, удовлетворение первых жизненных потребностей человека в нормальном жилье и обслуживании его, в здоровой среде, в питании, в товарном обеспечении, что делается с помощью малого бизнеса. Все эти вопросы решаются на местном уровне наиболее эффективно, и не случайно формирование предметов ведения, полномочий, компетенций местного самоуправления исходит именно от этого, от базисного уровня жизни.
II. Формы местного управления в США.
Рассматривая различные подходы, формы и структуры местного самоуправления в различных странах, мы можем подобрать какую-то модель, наиболее подходящую для Казахстана, с учётом чужого опыта, ошибок и успехов, адаптировав их к местным условиям. В настоящей работе хотелось бы рассмотреть опыт Соединённых Штатов в организации местных органов власти.
Как и во всех странах, в США, начальная стадия местного самоуправления состоит из нескольких фундаментальных составных:
1). Обязательство государства по обеспечению самоуправляемости местных сообществ, на которую они имеют политическое право. Практически это означает, что большинство проблем, если не все, должны решаться людьми, с ними столкнувшимися. Решение местных вопросов при таком подходе, возможно, является единственно эффективным.
2). Для полного использования политического права на самоуправление необходимо наличие сильной законодательной базы. Закон должен обеспечить высокую степень местной автономии, демократическое участие населения в процессе принятия решений на местах и прочную финансовую основу.
В США существуют 5 основных форм местного управления, объединяют их именно вышеуказанные фундаментальные составные. Эти 5 форм отражают опыт страны в достижении демократии на местном уровне и необходимость сделать так, чтобы демократия на местах обеспечивала действенное местное управление.
Первая, наиболее старая форма – это «Городское собрание», уходящее корнями в Британское законодательство и существующее в 6 штатах северо-востока США. Отличительная характеристика такой системы правления состоит в её акценте на представительскую демократию. На законодательном уровне она представляет собой собрание, проводимое в течение 1 дня и более, при участии всего взрослого населения города для голосования за местные законы и финансы. Чтобы обеспечить управление, городское собрание избирает совет из 3-5 человек, который называется «Совет избранных членов». По мере роста посёлков появлялась необходимость в постоянном штате, работающем полный рабочий день, была введена должность исполнительного секретаря, переросшая затем в профессиональную должность Городского Менеджера/ Управляющего, полномочия которого строго контролируются Советом. С ростом населения стало невозможно проводить собрания с участием всех взрослых жителей, поэтому города создали системы выборности представителей на городские собрания. Ещё одна особенность такой формы – наличие выборных должностей Налогосборщика, Городского Казначея и Городского Клерка, которые обладают большими полномочиями в плане приёма сотрудников и управления их действиями.
В большинстве других регионов США местное управление развивалось в форме, которую назвали «Слабый Мэр и Совет». При такой системе основной контроль над городскими делами находится в руках выборных советов, состоящих из 9-25 человек. Мэр является главным лицом исполнительной власти, однако, ограниченным в полномочиях. Совет действует самостоятельно и, через многочисленные комитеты, осуществляет всеми департаментами местного управления. Очень редко при этой форме практикуются должности, осуществляющие профессиональный менеджмент городами.
Формы местного управления типа «Городское собрание» и «Слабый Мэр и Совет» отражают желание предотвратить сосредоточение всей власти в руках одного человека или одной должности, что прямо противоположно системе местной администрации в Казахстане. Тем не менее, городское собрание не всегда удачно может быть применено в больших населенных пунктах, а форма «Слабый Мэр и Совет» отличается отсутствием единой системы городского бюджета и ограниченными полномочиями исполнительной власти, неспособной отвечать возросшим требованиям к местному управлению.
Следующая форма управления – «Комиссия», когда руководство городским управлением лежит на нескольких избранных членах, которые являются как законодателями, так и администраторами, избранными благодаря своему профессиональному опыту и деловой компетенции. Данная форма имеет свои минусы, но основной тот, что без наличия контроля, баланса между законодательной и административной сторонами, отсутствия главы исполнительной власти в одном лице эта система оказалась недейственной. В настоящее время она сохранилась только в нескольких городах.
В начале 1900-х годов начали развиваться и являются до сих пор преобладающими формами управления типа «Сильный Мэр и Совет» и Совет и Управляющий/Менеджер». Обе они призваны обеспечить демократию и эффективное управление городскими службами путём предоставления больших полномочий главе исполнительной власти. В то же время обеспечивается контроль над действиями исполнительной власти с помощью выборного совета.
Форма «Сильный Мэр и Совет» похожа на многие государственные системы правления с наличием сильных исполнительных органов. В основном, мэр, который избирается населением в ходе прямого голосования, имеет право «вето» над действиями выборного совета, хотя совет и может отменить «вето» 2/3 голосов своих членов. Мэр несёт прямую ответственность за подготовку бюджета, однако он должен по нему получить одобрение совета. Мэр отвечает за управление большинством городских служб при весомом взаимодействии с советом и его комитетами. Основной контроль над деятельностью мэра осуществляет совет, имеющий значительные полномочия в финансовом аудите. При неудовлетворительной работе совет может отклонить действия мэра и на следующих выборах он будет отстранён. В некоторых крайних ситуациях избиратели вправе созвать специальный референдум для переизбрания мэра.
Форма управления типа «Сильный Мэр и Совет» преобладает в городах США, характеризующихся интенсивной политической атмосферой и большими этническими группами. Основные положительные черты этой системы заключаются в том, что выборные исполнительные органы лучше знают своё население и общество, могут поддержать профессиональных менеджеров, таких как руководящие административные служащие, имеют полномочия в чрезвычайных ситуациях и способы обеспечить эффективность работы городских служб. Недостатком является трудность подбора кандидата на должность исполнительной власти, имеющего политический опыт для ведения предвыборной борьбы, административные навыки, обеспечивающие эффективную работу городских служб, и способность противостоять давлению со стороны корпоративных интересов. Демократический процесс может легко создать мэра с определёнными политическими взглядами и совет, в котором доминируют другие политические воззрения. Политические баталии делают трудными любые типы управлений. К тому же эта форма также предоставляет возможность для опытных политиков постепенно добиться бесконтрольной власти независимо от того, работают ли городские службы эффективно и выполняются ли требования граждан.