Ни одна страна мира не имела такого количества транспортных министерств и ведомств. В условиях плановой экономики использовался программно-целевой метод распределения ресурсов и затратный механизм их реализации с помощью командно-административных организационных структур. Действовавший плановый механизм хозяйствования создал такую структуру управления, которая не могла существовать без центрального органа, который, наряду с командно-административными функциями, занимался перераспределением средств между нижестоящими организационными структурами.
Экономика рыночных отношений потребовала совершенно нового подхода к управлению транспортом. Предпринятые попытки приспособить старые организационные структуры плановой экономики к рыночным отношениям, превращал министерства в концерны, концерны в департаменты, положительного результата не принесли.
Вместе с тем проведенные научные исследования и подготовленные Академией транспорта по заданию Министерства транспорта РФ рекомендации, направленные на реформирование транспорта России, не позволили в полной мере решить проблему проведения глубоких преобразований системы управления транспортным комплексом.
Весьма ограничены возможности использования зарубежного опыта управления транспортом из-за существенных различий в структурах транспортных систем, уровнях развития материально-технической базы, сферах использования, а также территориальных и других особенностей, характерных для транспорта России.
Отсюда возникла необходимость создания совершенно новой системы управления транспортом страны в условиях рыночной экономики.
Основная идея концепции перестройки управления транспорта России в условиях рынка заключается в создании органического сочетания принципов рыночной самоорганизации и государственного регулирования всем транспортным процессом.
Это объясняется тем, что в соответствии с Указом Президента РФ «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации» от 24.12.1993 г. №228 транспортная сеть наземных, водных и воздушных путей сообщения, являясь наиболее фондоемкой частью транспорта и обеспечивающая пропускную способность транспортной сети, не подлежит приватизации и оставлена в государственной собственности. В то же время подвижной состав и перегрузочные средства, определяющие провозную способность транспортной системы, находятся в различных формах негосударственной собственности (индивидуальные владельцы, арендные, кооперативные акционерные и совместные предприятия, иностранные компании).
Вместе с тем регулирование рыночных отношений между видами транспорта должно обеспечиваться государственными органами, деятельность которых как полностью самостоятельных субъектов должна создавать условия для развития рыночных отношений в интересах всего общества, одновременно существенно ограничивая отрицательные проявлений стихийного нерегулируемого рынка.
В целях повышения надежности и эффективности деятельности транспорта в условиях рынка в его структуру наряду с государственными органами должны входить коммерческие посреднические фирмы в виде транспортных агентств или бирж, выполняющих функции формирования транспортных потоков.
Следует иметь в виду, что в условиях цивилизованного рынка государство, являясь собственником транспортной сети, должно выступать на бирже транспортных услуг как торговый партнер владельцев перевозочных и перегрузочных средств всех форм собственности.
Появление большого количества независимых собственников на транспортной сети вызвало необходимость существенной децентрализации вертикальных связей и значительного увеличения их на горизонтальном уровне.
На начальном этапе формирования рыночных отношений в транспортной отрасли необходимо было создать однообразную структуру управления на всех его видах, что должно было обеспечить принцип совместимости выполнения технических процессов.
Новая система управления транспортом должна отвечать требованиям коммерческой самоорганизации и государственного регулирования и быть построена на основе следующих принципов:
– сочетания экономических (тарифы, налоги, дотации, кредиты и др.), правовых (законодательные и нормативные акты, лицензии на транспортную деятельность и др.) и административных форм регулирования;
– создания равных условий для развития и функционирования в транспортном комплексе предприятий всех форм собственности;
– обеспечения технологического единства основных транспортных подсистем и управления всеми видами транспорта в целом; наличия единого федерального органа управления всеми видами транспорта, вырабатывающего общую транспортную политику правительства и реализующего основные государственные программы в области транспорта;
– широком делегировании федеральным органом управления России своих полномочий по управлению транспортом государственным региональным органам, а последними – их линейным подразделениям.
Для практической реализации главной идеи концепции управления транспортом, основанной на органическом сочетании принципов рыночной самоорганизации и государственного регулирования, необходимо было создать две ветви управления транспортом: государственную и коммерческую.
Государственная ветвь управления
Государственная ветвь управления обеспечивает регулирование деятельности предприятий и предпринимателей транспортной системы в интересах народного хозяйства законодательно-правовыми средствами и путем проведения финансово-экономической, инвестиционной, налоговой, тарифной, лицензионной и экологической политики, реализации государственных программ, а также осуществляет контроль за соблюдением нормативно-правовых актов от имени государства.
Система управления транспортным комплексом России как федеративного государства представлена федеральными, межрегиональными и региональными органами, включая независимую транспортную инспекцию.
Верхний, федеральный орган управления, представляет собой организационную структуру, призванную обеспечивать регулирование направленного развития транспортной системы, включая все виды транспорта с приданием каждому из них определенной степени значимости и рациональных границ использования.
В состав задач этого уровня входит разработка научно обоснованной системы целей развития транспортного комплекса, согласованных с возможностями страны и действующими экономическими законами, осуществление государственного надзора за состоянием и эксплуатацией путей сообщения, а также обеспечение государственного контроля за дисциплиной и безопасностью движения транспортных средств.
Этот орган определяет экономический механизм развития транспортного комплекса, основными характеристиками которого являются пропускная и провозная способность транспортной системы.
Одним из главных направлений, в котором проводится стратегия федеральных органов управления, является коренная переориентация предприятий транспорта в вопросах инвестиционной политики, бизнес – планирования, диверсификации производства, тарифов и маркетинга. Поэтому в условиях формирования рыночных отношений главная задача органов федерального управления на всех видах транспорта должна заключаться в прогнозировании и регулировании этих изменений.
Для решения общетранспортных задач, связанных с вступлением транспорта в рынок, в 1990 г. впервые в России вместо многочисленных транспортных министерств был создан единый Федеральный орган управления всеми видами транспорта – Министерство транспорта РФ, в состав которого входит центральный аппарат, решающий общетранспортные задачи, и федеральные службы по отдельным видам транспорта.
На центральный аппарат возлагаются функции выработки единой государственной политики транспорта, подготовки законодательных и общетранспортных нормативных актов, координации работы видов транспорта, а также другие функции, связанные с выработкой, реализацией и
контролем осуществления управляющих воздействий, направленных на транспортную систему в целом.
На федеральные службы возлагаются функции выявления специфических проблем эксплуатации транспортных подотраслей, осуществления государственного регулирования работы отдельных видов транспорта, а также решения других вопросов, обусловленных спецификой деятельности конкретного вида транспорта. Службам предоставлена максимальная самостоятельность в решении возложенных на них задач. Вместе с тем, их коллективы должны быть лишены возможности проводить узковедомственную отраслевую экономическую и нормативно-правовую политику.
Однако сложившиеся на протяжении многих лет традиции ведомственного управления в условиях плановой экономики и преемственность при укомплектовании кадрами служб не позволят в ближайшие годы полностью решить эту задачу.
Подготовка любых вопросов, требующих предварительного решения, производится службами, а сами проекты соответствующих решений выносятся на рассмотрение правительственных органов только Министром транспорта РФ.
Коммерческая ветвь управления
Коммерческая ветвь управления может создаваться самостоятельными субъектами транспортной системы на договорной основе с учетом их коммерческих, технологических и социальных интересов, путем образования региональных и межрегиональных объединений в форме ассоциаций, союзов, концернов и др. Эти объединения призваны решать вопросы материально-технического снабжения, коммерческой эксплуатации, подготовки кадров, научных исследований и других видов деятельности, связанных с выявлением и реализацией коллективных интересов предприятий отдельных подотраслей транспорта.