Введение
Третьетысячелетиебросает вызовгосударственномууправлению– его структурыдолжны наращиватьсвою конкурентоспособностьи эффективность,одновременнодемонстрируявысокий профессионализми строго следуязаконности.Достичь заметныхрезультатовв государственнойсфере можнотолько присовременнойподготовкеруководящихкадров, присознательноймодернизациируководствана всех уровнях.
Актуальностьтемы даннойкурсовой работысостоит внеобходимостимодернизациигосударственногоуправления,направленногона повышениеэффективностии результативностиработы государственныхструктур, усилениеих ответственностиза предоставлениекачественныхуслуг населению.Это заставляетменять базовуюмодель менеджментав государственнойслужбе, котораявыполняетосновные задачигосударственногоуправления.
Объектомисследованияв данном случаевыступаетгосударственноеуправление.
Предметисследования– менеджериальныйподход к государственномууправлению.
Цельработы состоитв рассмотренииприроды менеджментагосударственногоуправленияи определениисовременныхтенденций общейтактики менеджментав государственномуправлении.Проблемасовершенствованияорганизационныхструктур идеятельностиорганов государственногоуправления,улучшениякачествагосударственныхуслуг и механизмаих распределенияявляется оченьактуальной,так как из занеспособностичиновничестваоперативнои эффективнореагироватьна вызовысегодняшнегои тем болеезавтрашнегодня, происходитотчуждениевласти отгражданскогообщества иусиление недоверияразличныхсоциальныхслоев.
Задачиработы: изучитьфункции и структуруорганов государственногоуправленияв РоссийскойФедерации; датьанализ механизмаи системыгосударственногоуправлениядо 80 х годов вРоссии; определитьсовременныеориентациигосударственногоуправленияв России, исходяиз запросови ожиданийгражданскогообщества, обращенныхк государству;изучить историюи природувозникновенияменеджментав государственномуправлении; определитьпринципы испецификуреализациигосударственногоменеджмента;рассмотретьтенденциигосударственногоменеджментана современномэтапе.
1.Государственноеуправление:вчера и сегодня
1.1. Понятие, функциии организационнаяструктура
государственногоуправления
Всецивилизованныегосударствав современноммире, не зависимоот их естественныхразличий, сходятсясегодня в единоммнении, чтодостичь достойногокачества жизникаждого членаобщества можнолишь за счетэффективнойи рациональнойорганизацииуправленияэтим обществом.
Всвязи с этимособенно актуальнымстановитьсявопрос переосмысленияконцептуальныхоснов административнойорганизации,и в частностигосударственнойслужбы, котораявыполняетосновные задачигосударственногоуправления.
Государственноеуправлениепредставляетсобой сознательное,целенаправленноевоздействиена обществокак на системупо осуществлениюгосударственнойвласти (целей,задач и функцийгосударства)(1 с. 4). Это воздействиеосуществляетсяисполнительнойи распорядительнойработой государственныхорганов, в основекоторых лежитпрофессиональнаядеятельностьпо осуществлениюполномочийэтих органов,то есть государственнаяслужба.
Государственнаяслужба выполняетосновные задачигосударственногоуправления:
выработкастратегии,доктрины, концепциисоциального,экономическогои политическогоразвития страны;
подборкадров, способныхреализоватьэту стратегию;
созданиеорганизационныхструктур власти;
принятиерешений поважным оперативнымвопросам жизнистраны;
осуществлениев целях реализациипринятых решенийпрогнозирования,координации,сбора информации.
Определяющимфактором обеспечениярациональности,то есть целесообразности,обоснованностии эффективностигосударственногоуправлениявыступаетсоциальность– наполненностьгосударственногоуправленияобщественнымизапросами иожиданиями,реальным бытиемлюдей. Государственноеуправлениепризвано создаватьи закреплятьзаконодательно(или посредствоминых юридическихактов), поддерживать,обеспечиватьи гарантироватьпрактическуюреализациюопределенныхусловий длявысокоэффективногои социально актуальноговедения любыхвидов человеческойдеятельности.
Кфункциямгосударственногоуправленияотносятсяконкретныевиды властных,целеорганизующихи регулирующихвоздействийгосударстваи его органовна общественныепроцессы. Функцииобъективны,так как исходятиз сущностигосударстваи выражают егоуправленческоеи социальноевоздействие.Различаютфункции государственногоуправленияпо: предмету(что), содержанию(зачем), способухранения илипреобразованияуправленческихкомпонентов(как).
Покритерию содержания,характера иобъема воздействияфункции государственногоуправленияможно разделитьна общие испецифические.Общие функцииотражают основные,объективнонеобходимыевзаимосвязи:организация,планирование,регулирование,кадровое обеспечениеи контроль.Специфическиефункции отражаютособенноесодержаниеотдельныхвоздействийгосударства:финансирование,налогообложение,лицензирование,регулированиетруда и заработнойплаты, кредитование.Особую подгруппуспецифическихфункций управлениясоставляютвнутренниеуправленческиефункции государственныхорганов: обучениезаконности,подготовкаи повышениеквалификации.
Организационнаяструктурагосударственногоуправлениязаключает всебе определенныйсостав, организациюи устойчивуювзаимосвязьчеловеческихресурсов, техническихи других средств,выделяемыхи затрачиваемыхобществом наформированиеи реализациюгосударственныхуправляющихвоздействий.
Государственноеуправлениеявляется повседневными оперативнымвидом деятельности,осуществляетсяспециальноуполномоченнымина то субъектамиуправленияв объеме и порядке,определенномзаконом. В процессегосударственногоуправленияэти специальныесубъекты реализуютпо предметамведения и вобъеме своейкомпетенциивнутренниеи внешние функциигосударстване только врамках исполнительнойвласти, но и взаконодательной,судебной ипрокурорскойсфере деятельности.
Например,законодательныеорганы осуществляюттакие функциигосударственногоуправления,как утверждениегосударственногобюджета, осуществляютконтроль егоисполнения,с согласияпалат ФедеральногоСобрания назначаютсяфедеральныегосударственныеслужащие категории«А».
Органыгосударственногоуправленияобеспечиваюторганизациюкак внутреннюю,так и внешнюю,в своей сфередеятельности,по предметамведения и вобъеме компетенциии их решения,а также обеспечиваютсямерами государственногопринуждения.Так, судебныеорганы рассматриваюти принимаютрешения оправомерностипринятых органамиисполнительнойвласти, государственногоуправленияправовых актовуправления.При этом всезаконодательные,судебные ипрокурорскиеорганы осуществляютвнутриорганизационноеуправлениесвоими аппаратамив целях повышенияэффективностиосуществлениясвоих функций,закрепленныхв конституционныхнормах.
Органыисполнительнойвласти, государственногоуправленияи значительнаячасть органовместногосамоуправления(реализующихв основномгосударственныефункции) осуществляютнепосредственную,повседневнуюи практическуюорганизациюобщественныхпроцессов вгосударствеи обществе.
Дляуспешной реализациифункций управлениясубъектыгосударственногоуправлениянаделяютсяраспорядительнымиполномочиямипо выработкеи принятиюодностороннихвластных актов,которые обеспечиваютсяразличнымимерами государственногопринуждения.
Государственноеуправлениетакже частичноосуществляютруководителиучреждений,организацийи предприятийгосударственнойформы собственностикак нижнеезвено организацииуправленияв административно политическойсфере, межотраслевомкомплексе, атакже административно правовогорегулированияэкономическойи социально культурнойдеятельностью.
Государственноеуправлениекак деятельностьпо реализацииосновных функцийобщества пообъему шире,чем исполнительнаядеятельность,так как государственноеуправлениев определенномобъеме своихполномочийосуществляютФедеральноеСобрание (обеего палаты –Совет Федерацийи ГосударственнаяДума), ПрезидентРоссийскойФедерации,суды, прокуратура,одноименныеорганы субъектовРоссийскойФедерации,органы местногосамоуправления,а также государственныеи общественныеобъединенияв части делегированныхим для реализациигосударственныхфункций и задач.
1.2. Характеристикамеханизма исистемы государственногоуправления
до 80 х годовв России
Термин«государственноеуправление»широко используетсяв отечественнойи зарубежнойнаучной литературе,а также в законодательствемногих стран.Более 70 лет онупотреблялсяи у нас, даваятем самымконституционныеоснования длявыделенияданного видагосударственнойдеятельности.
КонституцияРоссийскойФедерации 1993года отказаласьот этого термина.Вместо негов оборот внедренновый термин– исполнительнаявласть. Означаетли это, чтогосударственноеуправлениевпредь не существуетили же налицочисто терминологическаяреформация?
На эти закономерныевопросы ответможет бытьодин: все объясняетсяконституционнымпровозглашениемразделениявластей. Так,в соответствиисо ст. 10 КонституцииРФ государственнаявласть осуществляетсяна основе разделенияна законодательную,исполнительнуюи судебную.
В связи с этимпредставляетинтерес соотношениегосударственногоуправленияи исполнительнойвласти. Но преждевсего выясним,какое содержаниевкладывалосьв понятиегосударственногоуправлениядо 80-х годов.
Любая деятельностьсостоит изрешения, егореализации(исполнение)и контроля зареализацией.
По существу,на подобнойоснове строитсягосударственныйаппарат, тоесть совокупностьорганов, выражающихгосударственнуювласть. Соответственнов рамках этогоаппарата происходит«разделениетруда» поосуществлениюгосударственныхзадач и функцию.Оно предполагает,что и находилосвое конституционноевыражение,выделение органов государственнойвласти (такназывалисьСоветы всехуровней), органовгосударственногоуправленияи судебныхорганов. Каждыйиз них был призваносуществлятьтот или инойвид государственнойдеятельности.Так, на долюгосударственнойвласти приходилось решение наиболееважных вопросовгосударственнойи общественной жизни в формезаконов (созданиезаконов); органыгосударственногоуправленияв основномосуществлялиреализациюзаконов (приведениеих в исполнение);судебные органывыполнялизаконоохранительнуюфункцию.
Местои роль государственногоуправленияв механизме«разделениятруда» определялисьследующимихарактеристиками:
государственноеуправление– конкретныйвид деятельностипо осуществлениюединой государственнойвласти, имеющийфункциональнуюи компетенционнуюспецифику,отличающуюего от иныхвидов (форм)реализациигосударственнойвласти;
государственноеуправление– деятельностьисполнительно-распорядительногохарактера.Основнымнаправлениемее являетсяисполнение,то есть проведениев жизнь законови подзаконных нормативныхактов. Достигаетсяэта цель использованиемнеобходимыхюридически-властныхполномочий(распорядительство);
государственноеуправление– прерогативаспециальныхсубъектов,обобщеннообозначаемыхкак исполнительно-распорядительныеорганы государственнойвласти или жеорганы государственногоуправления;
государственноеуправление- исполнительнаядеятельность,осуществляемаяв процессеповседневногои непосредственногоруководствахозяйственным,социально-культурными административно-политическимстроительством.Непосредственностьтакого руководстваобусловленатем, что именнов ведении(организационномподчинении)органов государственногоуправлениянаходиласьосновная массаобъектовсобственности,выражая темсамым качествогосударствакак собственникаосновных средствпроизводства;
государственноеуправление– подзаконнаядеятельность,осуществляемая«на основе иво исполнениезакона»; онавторична поотношению кзаконодательнойдеятельности.
Таковаобобщеннаяхарактеристикагосударственногоуправления,к которой можнодобавить инекоторые иныеспецифическиеего признаки,в числе которых:
вертикальность(субординарность,иерархичность)системыисполнительно распорядительных органов;
реализацияпринадлежащихэтим субъектамюридически-властных полномочийв административном,то есть вовнесудебномпорядке;
предусмотреннаядействующимзаконодательствомвозможностьадминистративногоправотворчества(сочетаниеправопримененияс правоустановлением);
включениев механизм(систему) государственногоуправленияне толькоисполнительно-распорядительныхорганов, но ивсех иных звеньевуправленческогоаппарата (например,администрациигосударственныхпредприятий).
В таком пониманииорганы государственногоуправлениярассматривалисьв качествеисполнительногоаппаратагосударственнойвласти илигосударственнойадминистрации,являющейсяосновным звеномпрактическойреализациизаконодательства,а также иных правовых актоворганов государственнойвласти, то естьСоветов различныхуровней. В своихосновныхорганизационныхпроявленияхэти органы были«привязаны»прямо илиопосредствованнок системе Советовнародных депутатов.
Исполнительно-распорядительнуюдеятельностьпрактическиосуществлялине все государственныеорганы, а лишьте, которыеконституционнообозначалиськак органыгосударственногоуправления(специальныйсубъект). Вобщегосударственноммасштабе этиорганы осуществлялигосударственнуювласть (государственно-властныеполномочия)в форме исполнительной и правоприменительнойфункций. Здесьвиден специфическийвариант проявлениягосударственной власти, которомуотводилосьособое (самостоятельное)место в механизме«разделениятруда» (функций).Приоритетностьсохраняласьпри этом зазаконодательной(правотворческой)деятельностью.
Изложенноепозволяетобратить вниманиееще на двапринципиальныхобстоятельства.
Первое -государственноеуправлениеи осуществляющиеего функциигосударственныеорганы естьсоставная часть единогомеханизмагосударственнойвласти. Данноеположениенеобходимоособо подчеркнутьв связи с тем,что до 80-х годовсоответствующиеКонституциии действующеезаконодательствотолько Советывсех уровнейотносили кчислу органовгосударственнойвласти. И лишьв отношенииПравительствбыло сделаноисключение:они характеризовалисьв качестве«исполнительныхи распорядительныхорганов государственнойвласти». Всеиные органыгосударственногоуправления(как, впрочеми судебныеорганы) вродебы не имели никакого отношенияк механизмугосударственнойвласти, что,конечно, несоответствовалодействительности.Наблюдалась,тем самым, явнаяпереоценкароли Советов.Фактическиже речь должнабыла идти, идля этого имелисьвсе необходимыеоснования, офункционированиив системе «разделениятруда» представительных, исполнительныхи судебныхорганов государственнойвласти, посколькуименно ониреализовалив различныхправовых иорганизационныхформах полномочиягосударственно-властногохарактера.
Второеобстоятельствосвязано с тем,что, как этоуже отмечалосьпри общейхарактеристикесоциальногоуправления,последнее вовсех своихпроявленияхорганическисвязано супорядочивающимвоздействиемне определенныйобъект. Говоряже о государственномуправлении,акцентируетсяего исполнительноезначение. Всвязи с этимвозникаетвопрос: каксовместитьуправляющеевоздействиес исполнительством?
Суть даннойпроблемы заключенав следующем.Управлениеразличнымисторонамигосударственнойи общественнойжизни не являетсяисключительнойфункциейисполнительногоаппарата государства.В этом процессеактивно участвуюти другие субъектыединой государственнойвласти. Приэтом главноев содержанииуправляющеговоздействиясостоит нестолько в принятиисоответствующихрешений (например,законов), а вих реализации,т.е. в строгомпроведениив жизнь содержащихсяв них юридически-властныхтребований.А это и естьпроцесс исполнения.Конечно, и самзаконодательосуществляетте или иныедействия,обеспечивающиеисполнениепринятых имзаконов. Но онне в состояниивзять на себяданную функциюв полном объеме,учитывая многообразиеобщественныхотношений,нуждающихсяв упорядочивающем,т.е. постоянномуправляющимвоздействием.Вообще недопустимозаконодателюсамому исполнятьзаконы. Поэтомуи возникаетнеобходимостьв специализированномуправленческомзвене государственногоаппарата,осуществляющемтакое воздействиев исполнительно-распорядительномварианте. Значит, исполнение– это, в рассмотренномаспекте, и естьпо существунепосредственнаягосударственно-управленческаядеятельность,то есть управляющее воздействиеи исполнительствополностьюсовместимы.При этом неимеет принципиальногозначения, ктоявляется субъектомпринятиясоответствующегорешения –законодательныйлибо исполнительно-распорядительныйорган (исполнениезакона либоподзаконногонормативногоакта).
Таковы наиболееемкие черты,свойственныегосударственному управлению,как разновидностисоциальногоуправления.Оно характернопо своемуфункциональномуназначениюне только для РоссийскойФедерации вее современномвиде и, конечно,не только для периода развитиянашего государствавплоть до распадаСоветского Союза. В своихосновных проявленияхгосударственноеуправлениенепременноприсутствуетв механизмевоздействияна общественнуюжизнь западныхгосударств,где государственнаявласть базируется на иных социально-политическихи экономическихосновах. Имеетсяв виду преждевсего господстворыночных отношений.Так, по признаниювидного теоретикафранцузскогоадминистративногоправа Г. Брэбана,и в подобныхусловиях всяуправленческаясфера имеетярко выраженный публично правовойхарактер, тоесть государственноесодержание,государственноеуправлениеосуществляетфункции текущегоуправления,представляясобой государственнуюдеятельностьпо управлению.
1.3. Современныеориентациигосударственногоуправленияв России
Определяющимфактором обеспечениярациональности,то есть целесообразности,обоснованности,результативностии эффективностигосударственногоуправлениявыступаетсоциальность– насыщенность,«наполненность»государственногоуправленияобщественнымизапросами иожиданиями,реальным бытиемлюдей.
Еслинет соответствиягосударственногоуправленияи его основногопроявления– управляющихвоздействий– потребностямжизни, а наоборот,оно оторваноот нее, замкнулосьв своих искусственныхконструкциях,более того,противостоитестественностиобщественныхпроцессов, тотрудно, да инапрасно надеятьсяна то, что государственноеуправление,несмотря навсю силу государственногомеханизма,способно придать общественномуразвитию демократизми гуманизм,гармоничностьи динамику,справедливостьи бескризисность.
Долгое времяу нас в политикеи науке подвлиянием рядапричин считалось,признавалосьи утверждалось,что при социализмесоответствиемежду государственнымуправлениеми закономерностямии формамиобщественнойжизнедеятельностидостигаетсяи поддерживаетсякак бы автоматически,уже хотя быпотому, чтовласть и собственностьпосле революциипереходят вруки трудящихся.Между тем историясоциализмапоказала, чтоне все так простои ничто не приходитсамо собой. Ив нашем обществесохраняетсяи рождаетсямножествопротиворечий,существуюти воспроизводятсясложнейшиепроблемы, имеютместо явленияотчуждения,возникаютобщественныенапряжения,а государственноеуправлениеможет терятьнеобходимыевзаимосвязис обществом,превращатьсяв разрушительнуюи консервативнуюсилу.
Государственноеуправление,которое мыполучили внаследствоот предыдущихэтапов социалистическогостроительства,не удовлетворяетобщественнымзапросам иожиданиям, вомногом оторванов собственносоциальномотношении оттрудящихсямасс, глубокопоражено вирусомбюрократизма,корпоративнозамкнуто и неоказываетдолжного влиянияна общественнуюжизнедеятельность.Более того, ононередко противостоитестественно-историческомудвижению, пытаетсяего тормозить,а если это неудается, придаетему извращенный,неполноценныйвид. Под воздействиемподобных негативныхмоментов, длившихсядесятилетиями,родилосьнастороженное, в известноймере отчужденноеотношение каппаратугосударственногоуправления,его решениями действиям.
Поэтомуперестройкагосударственногоуправлениятребует, преждевсего, восстановленияотношенийдоверия, взаимопонимания,искренностии честностимежду государствоми гражданами,между государственнымиорганами ивсеми общественнымиструктурами.Необходимодостигнуть разумногосоответствиямежду государственно-правовымрегулированиеми естественностьюжизни, ее опытоми традициями,устойчивостьюи адаптивностью,многослойностьюи самоуправляемостью.Короче говоря,речь идет оширокой социализациигосударственногоуправления,в процессе ирезультатекоторой оносблизится,сольется собществом,станет общественноактуальнымкомпонентомего свободной,демократической и эффективнойорганизациии функционирования.Представляется,что государственноеуправлениене может бытьпросто изжито,отброшено вусловиях углублениясоциалистическогосамоуправлениянарода, а должнобыть трансформированов него, статьего составнойчастью и занятьто место, которое объективнообусловленосовременнымуровнем общественногоразвития и егособственнымиорганизующе-регулирующимивозможностями.
Исходя изанализа научнойлитературы,историческойпрактики итенденцийсоциальногопрогресса (врамках и социализма,и капитализма,и смешанныхформ), просматриваетсянескольконаправленийдвижения кданной цели.
Особая рольпринадлежит,разумеется,широким, открытым,полнокровными активнымпрямым и обратнымсвязям междувсеми компонентамисубъектагосударственногоуправления,их решениямии действиями,с одной стороны,и различнымиединичнымии массовымипроявлениямижизни людей– с другой.
Государствотолько в томслучае можетсчитатьсяадекватнойформой выраженияинтересовгражданскогообщества, еслионо посредствомсистемы своихорганов, служащихаппарата иучастниковуправленческихпроцессов:
во-первых,воспринимаетвсю совокупностьвсенародных,коллективных и личных, общихи специфических,долгосрочныхи кратковременных,историческихи конкретныхинтересовнаселениястраны;
во-вторых,объективно,справедливои оперативнооцениваетактуальностьи приоритетностьинтересов ипредставляетих в своих правовыхвелениях иорганизационныхдействиях,равнозначноотносится ковсем субъектаминтересов;
в-третьих,способствуетсвоими ресурсами,возможностями,силой практическойреализацииинтересов,реально обеспечиваетудовлетворениезапросов людей.
Прианализе взаимосвязейгосударстваи обществаследует такжеучитывать, чтосоциально-классоваяи национальнаяструктураобщества находитсяв динамике, встране идутактивные миграционныепроцессы, меняютсяполовозрастнойсостав населенияи демографическая ситуация, азначит, всевремя преобразовываются потребностии интересылюдей, установкии мотивы ихпоступков идействий. Темсамым, равновесиеотношений междугосударствоми обществомне может бытьустойчивым,оно будет постояннонарушатьсяи должно стольже постоянновосстанавливаться.Должный уровеньсоциальностигосударственного управлениянемыслим безсильно развитыхв его системемеханизмовпознания общественнойсреды, адаптациии самосовершенствования.
Высокиетребованиявыдвигаетобщество передгосударственнымуправлениемс точки зренияуровня его демократичности.Причем, в самомпониманиидемократичностивырисовываютсядва аспекта.Первый определяетдемократичностьмассовостьюи действенностьюучастия населенияв выработке,принятии иреализациигосударственно-управленческихрешений. Второйсвязывает управлениес государственнойвластью, чтообеспечивает и гарантируетпрактическуюреализациюгосударственно-управленческихрешений. Управлениебез опоры навласть, без еевведения вуправленческиепроцессы является мнимым, призрачным,создает нередковидимостьдеятельности.Оба аспектавзаимозависимыи в общественномдвижении представляютценность тогда,когда выступаютв единстве.
И, конечно,общество хочетвидеть государственноеуправлениесоциальноэффективным.Не «спешащимследом» заобщественнымипроцессамии вечно отстающим,не толькосориентированнымна экономику,а владеющимкомплекснымподходом ипрогностическимвидением. Управление,в котором широкоераспространениеполучит опережающее,эвристическоеначало, основанноена знанииобъективныхзакономерностей,способноеудерживатьза собой субъективныефакторы, действенное,активное, эффективнорешающее общественныепроблемы иобеспечивающеепрогрессивноеразвитие общества.
В заключениеанализа государственногоуправленияхотелось быотметить, чтов обществе всеглавное: производство,распределение,обмен и потребление,социальнаясфера, наука,литератураи искусство,право и мораль,архитектураи коммуникации,история и духовнаякультура, здоровьеи физическоеразвитие людейи многое другое.Но все это можеттогда создатьблагоприятныйи рациональныйобраз жизни,когда будетсведено в целостную,динамичную,гармоничнуюсистему и «работать»на человека.Несмотря нато, что имеютсяестественныевзаимосвязимежду всемиявлениями ипроцессами,должную системность,развитие,производительностьи экономичностьобщественнойжизни придаетуправление.Ибо только иисключительнооно обладаетединством такихспособностей,как целеполагание,организацияи регуляция.
Проблемазаключаетсяв осознанииполитическим(государственным) руководствоми широкимобщественныммнением актуальности,важности инезаменимостиуправления.Развитые западныестраны давноосознали этуистину. Пораи России ускоритьэтот процесс.
2. Менеджментв государственномуправлении
2.1. Обстоятельствавозникновениягосударственногоменеджмента
Сегодняво всем мирегосударственноеуправлениепереживаетпроцесс изменений.Большинствогосударствначали реформув этой сфере,подвергаясомнениюунаследованнуюот Макса Веберабюрократическуюмодель управления,ориентированнуюпрежде всегона формальноеприменениезаконов, нарешение проблемнаселения «наоснованиидокументов»,на безоговорочноевыполнениераспоряжений,поступающихс верхних ступенейиерархическойлестницы, жесткозакрепляющейраспределениеобязанностейи ответственности(4 с. 123).
Административныепреобразованияначавшиесяв 80 х годах XXвека обусловлены«перегревом»государстваот огромногочисла возложенныхна него задачи функций,дополняемыхвсе новымипроблемами,решить которыеоно оказалосьне в состоянии.Одна из основныхпричин административныхпреобразованийзаключаетсяв непомерномувеличениирасходов государства.Многие страныуже продолжительноевремя не могутизбавитьсяот дефицитагосударственногобюджета, негативновлияющего наэкономическоеразвитие. Взначительнойстепени этотдефицит связанс большимирасходами наразличныесоциальныепрограммы.Одновременнонаблюдаетсярост недовольстванаселениякачествомгосударственныхуслуг и механизмомих распределения(5 с. 57).
Традиционнаямодель государственногоуправленияиспытываетсейчас в миреопределенный«кризис легитимности»,то есть падениедоверия гражданк ней, к ее «человеческойсоставляющей»- чиновничеству.Это явлениедостигаеткризисныхразмеров вовсем мире.
ВСША, где тридцатьлет назад около75% населенияполностьюдоверялоправительству,сейчас эточисло составляетне более 25%. Подобноепадение доверияотносится нетолько к политике,но и к средстваммассовой информации,деловым кругами даже к религии.Растущее недовериепостепенностановитсяпривычным, адля подрастающегопоколенияфактическиявляется частьюокружающегоих мира. Чтоможно ожидатьот общества,в котором преобладаетсостояниенедоверия иотчужденностине только кгосударственныморганизациям,но, по сути, ковсем остальнымлюдям. Нельзядоверять незнакомцу(он может оказатьсяманьяком), нестоит доверятьсоседу (он можетсообщить, чтовы живете непо средствами уклоняетесьот налогов),опасно доверятьбудущей жене(необходимбрачный контракт).Сегодня 2/3 американцевсчитают, чтонельзя доверятьокружающимих людям. Неудивительно,что в такойобстановкедоверие кправительствуи государственнымучреждениямчрезвычайноупало (3 с. 20).
Онеобходимостиреформированиясистемы государственногоуправлениясвидетельствуюти социологическиеданные многихисследований,проведенныхна территорииРоссии, которыесвидетельствуютоб отчуждениинаселения отвласти. По даннымрепрезентативногообщероссийскогоопроса, проведенногоВЦИОМ в марте1997 года, распределениелюдей в возрасте18 лет и старше,доверяющихи отказывающихв доверии различныморганам власти,выглядит следующимобразом (в процентахот количестваопрошенных)– таблица 1 (4 с.124).
Таблица1
Отношениеопрошенногонаселения корганам власти
| Органывласти | Вполнедоверяют | Совсемне доверяют | Индексдоверия |
| Федеральноесобрание РФ | 5.2 | 33.5 | -6.4 |
| ПравительствоРФ | 6.1 | 40.4 | -6.6 |
| Республиканские,краевые, областныеорганы власти | 17.1 | 25.8 | -1.5 |
| Городские,районные органывласти | 19.2 | 30.0 | -1.6 |
Нельзясказать, чтовласть не ощущаетотчужденияот нее гражданскогообщества, усилениянедоверия кней различныхсоциальныхслоев.
Осознаниенеизбежностиадминистративныхпреобразований,критическуюсамооценку,пониманиенеобходимостиповышенияэффективностиработы государственногоаппарата - всеэто показалрепрезентативныйопрос 1250 госслужащихиз 11 федеральныхминистерств,ведомств,законодательныхи судебныхорганов и 12региональныхорганов властиРоссийскойФедерации,проведенныйв октябре ноябре1999 года. Формулировкивопросов иварианты ответовизложены вредакции,предложеннойреспондентам.Данные приведеныв процентахот общего числаопрошенных– таблица 2. (7 с.45).
Таблица2
Результатысоциологическогоопроса
государственныхслужащих РоссийскойФедерации
«Чтомогло бы, поВашему мнению,способствоватьсовершенствованиюорганизациигосударственнойслужбы России?(Сумма ответовпревышает 100%так как по методикеопроса можнобыло выбратьнескольковариантов).
| Строгоеследованиезаконам РФ | 47.1 |
| Возрождениедоверия кгосударственнойвласти со стороныобщества | 43.4 |
| Приведениеструктурыорганов государственногоуправленияв соответствиес потребностямиобщества | 33.6 |
| Замещениедолжностейгосударственнойслужбы толькопо конкурсу | 17.9 |
| Укреплениеположениягосударственногослужащего,повышениеего авторитета(престижа) вобществе | 45.4 |
| Улучшениепрофессиональнойподготовкии переподготовкигосударственныхслужащих | 43.2 |
| Усилениевнимания кнравственнымкачествамгосударственныхслужащих | 19.4 |
| Созданиеспециальногофедеральногооргана управлениягосударственнойслужбой | 4.0 |
| Обеспечениестабильностикадров государственнойслужбы | 23.4 |
| Усилениемотивацииэффективногои качественноготруда | 15.8 |
| Другиемеры | 1.0 |
Государствореформируяадминистративнуюсистему концентрируетусилия в следующихобластях:
во первых,повышениеэффективностигосударственногоаппарата ипредоставлениенаселениюболее качественныхуслуг;
во вторых,развитие партнерскихотношениймежду государственными частным секторамии более четкоеразделениеих ответственностиза решениевозникающихпроблем;
в третьих,налаживаниемногостороннихсвязей междугосударствоми гражданскимобществом,привлечениенаселения куправлениюобщественнымиделами (5 с. 57).
Впроцессе реформпроисходитсерьезноепереосмыслениеконцептуальныхоснов административнойорганизации,и в частностигосударственнойслужбы. Так,получили популярностьидеи «постбюрократическойорганизации»,то есть отказаот традиционнойиерархическойструктурыуправленияв пользу горизонтальныхотношенийпартнерства,кооперации,перехода от«логики учреждения»к «логикеобслуживания»,к развитию«нового государственногоменеджмента».
Новыйгосударственныйменеджмент,возникшийпримерно всередине 80 хгодов нацеленна повышениеэффективностигосударственногосектора, на егосоответствиеновым требованиям.Отличительнуюособенностьэтого направлениясоставляютновые акценты,новые технологии,заимствованныеиз менеджментакоммерческихорганизаций,ориентированныена результат(4 с. 123).
2.2. Понятие, основныепринципы, особенности
государственногоменеджмента
Основоположникименеджериальногоподхода кгосударственномууправлениюДэвид Осборни Тэд Геблер(США) в своемзнаменитомтруде «Перестройкаправительства»(«Reinventing Government»)проанализировавнедостаткибюрократическоймодели управления,подробно изложилижелаемые инеобходимыепреобразования,которые должныпроизойти нафедеральноми местном уровнях.
Преобразованиявсех уровнейгосударственногоуправлениясосредоточенывокруг 10 основныхпринципов:
Стимулирующееуправление:руководить,а не журить.
Управление,обращенноек обществу:уполномочивать,а не служить.
Конкурирующееуправление:использованиеконкуренциив организацииуслуг.
Управление,движимое своеймиссией: преобразованиеорганизаций,руководствующихсяправилами инормами.
Управление,ориентированноена результат:акцент на результатвместо начинаний.
Управление,ориентированноена потребителя:первичны потребностипотребителя,а не бюрократии.
Предприимчивоеуправление:приумножениевместо расточительства.
Предусмотрительноеуправление:профилактикавместо терапии.
Децентрализованноеуправление:вместо иерархииучастие и работав команде.
Прорыночноеуправление:постепенныеперемены нарыночной основе.
Сравнимбюрократическуюи антрепренерскую,или менеджериальнуюмодели государственногоуправления,реализациякоторой представляетсядля многихисследователейи государственныхдеятелей конечнойцелью современныхадминистративныхреформ (таблица– 3). Критериисравнениявыделены известнымисследователемадминистративныхреформ М. Бэрзелэй(8 с. 31).
Таблица3
Сравнительнаяхарактеристикабюрократической
и менеджериальноймоделей государственногоуправления
| Критерииразличия | Модельуправления | |
| Бюрократическая | Менеджериальная | |
| Фокусированиевнимания | Насобственныхпотребностяхи перспективах | Напотребностяхи перспективахпотребителя |
| Типвнутреннейструктуры иотношений | Иерархическаяструктура счетким распределениемобязанностейи ответственности.Жесткая «пирамидальная»структура. | Сетеваямодель организациис преобладаниемотношенийдоверия ивзаимодополняемости. Организациядействуеткак одна команда. |
| Оценкасобственнойдеятельности | По объемуосвоенныхресурсов иколичествувыполняемыхзадач | Порезультатам,представляющимценность дляпотребителей |
| Гибкостьструктуры | Низкая.Организациястремитсядействоватьпо раз и навсегдаустановленнымпроцедурам | Сравнительновысокая. Алгоритмдействийизменяетсявсякий разпри изменениитребований,предъявляемыхк производимымуслугам. |
| Обратнаясвязь | Формальная.Часто носящаяоднонаправленныйнавязывающийхарактер. | Реальнодействующаяпостояннаякоммуникация |
| Структураразделениятруда | Жесткоеиерархическоеразделениеаналитическойработы отнепосредственногообслуживания | Стимуляцияаналитическойработы посовершенствованиюработы с клиентамичиновников«первой линии» |
Исходяиз определения«менеджмента,как науки иискусствауправленияинтеллектуальными,финансовымии материальнымиресурсами винтересахнаиболее эффективнойпроизводственнойдеятельностии увеличенияприбыли; совокупностилиц, занятыхв этой сферена предприятии(организации)»(6 с. 106), мы видим,что менеджменттрадиционнорассматриваетсяв рамках коммерческихорганизаций.В то же времявсе основныезакономерностиобщего менеджментапроявляютсяв управлениигосударственнымиорганизациями.
Подменеджментомв государственнойслужбе понимаетсяпроцесс управленияв рамках учрежденийгосударственнойслужбы, и наукаоб этом управлении,и искусствоуправленияи соответствующийнабор навыков,и персоналгосударственногоуправления.Менеджментв государственнойслужбе реализуетсячерез своиосновные функции:планирование,организацию,координацию,мотивацию иконтроль. Разделениеуправленческоготруда нормативнозакрепляетсяв организационнойструктуре, аповторяющиесяи стандартныедействия – вуправленческихпроцедурах.
Независимоот природыорганизации,в ее управлениипроявляютсяобщие закономерностии действуютобщие механизмы.Менеджментв министерстве,в областнойадминистрации,в университете,в транснациональнойкорпорацииимеет общиечерты. В частности,в процессеуправленияв этих организацияхпроисходитпостановкацелей, определяютсяприоритеты,составляютсяпланы и программыдействий,закрепляютсяуправленческиепроцедуры,формируетсяи развиваетсяорганизационнаяструктура. Вовсех организацияхв рамках управленияперсоналомстроятся теили иные мотивационныесистемы, отрабатываютсяпроцедурыприема на работуи продвиженияпо службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля (2 с.28).
Менеджментв государственнойслужбе имеетсвои особенности,проявляющиесяв: целях, методахоценки результатов,отчетности,процедурахконтроля,ответственностии системахстимулов.
Реализациякаждой функциименеджментав государственнойслужбе обладаетсоответствующейспецификой:
планированиеи прогноз вгосударственныхучрежденияхобычно исходятиз целей, устанавливаемыхвышестоящимигосударственнымиорганами, а вконечном счете– народом,гражданскимобществом наоснове демократическоговыбора руководствастраны;
организациягосударственнойслужбы, какправило, имеетболее иерархическуюструктуру исоответствующиеэтой иерархииуправленческиепроцедуры. Всвязи с этимв рамках государственнойслужбы складываетсяособыйадминистративно бюрократическийстиль управления,который, впрочем,имеет многообщего со стилемуправленияв большихиерархическихкоммерческихорганизациях;
мотивацияв государственнойслужбе в меньшеймере основываетсяна денежномвознаграждениии в большеймере – на стимулахне денежногохарактера(престиж, выполнениеважной работы,стабильность,возможностьдальнейшейкарьеры);
контрольи оценка результатовв рамках государственнойслужбы осуществляетсявышестоящимиструктурнымиединицами иодновременнолюдьми какнепосредственно,так и с помощьюсредств массовойинформациии общественныхорганизаций.Контроль вгосударственнойслужбе носитболее широкийи более объемлющийхарактер, чемв коммерческойорганизации(2 с. 29).
«Администрирование»и «бюрократия»– данными терминамичасто обозначаетсяспецификатрадиционногоменеджментав государственнойслужбе. Этитермины обозначаюттяготениетрадиционногоменеджментав государственнойслужбе к автократическоймодели управления,основополагающимихарактеристикамикоторой являются:
следованиеинструкциям;
разделениена тех, кто выдаетинструкциии тех, кто ихвыполняет;
концентрациявласти и политическойволи;
ограничениесвободы действий;
административныйконтроль;
авторитарныйстиль управления.
Всферах государственнойслужбы, в которыхпреобладаютрутинные функциии решениеповторяющихсястандартныхзадач, преобладаюттрадиционныебюрократическиеметоды управления.Более того,авторитарноеуправлениев этом случаеоказываетсянаилучшим.Однако во всебольшем числеконкретныхсфер государственнойслужбы требуютсянестандартныерешения постоянновозникающихновых задач.В этих сферахтрадиционнаямодель менеджментасменяется нановую.
2.3. Тенденциисовременногогосударственногоменеджмента
Основнойтенденциейизмененияменеджментав государственнойслужбе в настоящеевремя сталоперенесениеуправленческихметодов, технологийи приемов изкоммерческойсферы в государственную.В настоящеевремя подходыи технологиименеджмента,отработанныев коммерческихфирмах, достигшихуспеха, внедряютсяв практикууправлениядругих, в томчисле государственныхорганизаций.С точки зренияменеджментастираютсяграницы междукоммерческимии некоммерческимиорганизациями,так как большинствоподходов иприемов успешногоменеджментакоммерческихорганизацийактуальны идля государственныхорганизаций.Общие тенденциитрансформациименеджментав государственнойслужбе приведеныв таблице 4 (2 с.30).
Таблица4
Менеджментв государственнойслужбе
Традиционный | Новый |
| ● Авторитарноеуправление | ● Менеджментучастия |
| ● Монополияпо предоставлениюуслуг | ● Соревнование,конкуренцияпо предоставлениюуслуг |
| ● Человек– помеха вдеятельности | ● Человек– клиент, потребительуслуг |
| ● Механизмбюрократии | ● Механизмырынка |
| ● Правилаи процедуры | ● Целии миссия |
| ● Борьбас проблемами | ● Предотвращениепроблем |
| ● Измерениезатрат | ● Измерениерезультатов |
| ●Бюрократическийконтроль | ● Общественныйконтроль |
Происходитпостепенныйпереход оттрадиционнойадминистративноймодели управления,в которой центральнымэлементом былоследованиеинструкциям,к новой моделименеджмента,в которой центральнымсистемообразующимэлементомстановитсяориентацияна достижениерезультата.Этот переходхарактеризуетсяпостепеннымотходом отбюрократии,характеризуемойиерархией,автократическимуправлением,жестким разделениемфункций иответственности,исполнительностью.Центр тяжестиуправленческоговоздействиясмещается к«адхократии»,характеризуемойгибким распределениемфункций иответственности,плоскимиорганизационнымиструктурами,малыми командами,массовым ипостояннымобучениемперсонала.
Определяющейэффективногои успешногоменеджментав государственнойслужбе становитсяинновативность.В практикуработы государственныхучрежденийпроникаеттехнологиясоздания команд,то есть гибкихвременныхтворческихгрупп, ориентированныхна созданиенового илисовершенствованиестарого «продукта».Созданиеинновационногопотенциалав рамках государственногоучреждениястановитсязалогом егоуспешнойдеятельности.Для созданияинновационногопотенциаланеобходимона каждом уровнеуправленияобновлятьзнания и квалификацию,стимулироватьэксперименты,новые начинания,творческоезаимствованиепродуктивныхидей, ориентироватьинновационнуюстратегиюскорее на развитие«шаг за шагом»,чем на глобальныйпрорыв.
Новаямодель управленияв государственнойслужбе предусматриваетпостоянноеобучение иповышениеквалификации,тщательныйотбор персонала,предоставлениегарантий занятости.Адаптивностьорганизациидостигаетсяс помощьюотносительнойстабильностиколлектива,обладающегообщими ценностямии общим видением.В процессестановленияновой моделиуправленияменяется и рольперсонала.Инвестициив человеческийкапитал приобретаюттакую же важность,как и инвестициив основныефонды. Обязательнымстановитсянепрерывноеобучение персоналаи прежде всеготехнике решенияпроблем.
Традиционноеуправлениеосновываетсяна неизменномследованииправилам ипроцедурам.Оценка действийперсоналапроисходитпо тому, насколькочетко былисоблюденыправила и процедуры.Эта бюрократическаятрадиция зачастуюзаслоняетвозможностьоценки результативностигосударственнойслужбы, то естьстепени достиженияцелей. Переходменеджментав государственнойслужбе оттрадиционнойбюрократическоймодели к новоймодели управления,ориентированнойна поиск эффективногорешения постояннонарождающихсяпроблем характеризуетсябольшей ориентациейна цели и миссиюпо сравнениюс ориентациейна правила ипроцедуры.Практика формированиямиссии (обобщеннойцели и концентрированныхпринципов)постепенноукрепляетсяв государственнойслужбе.
Впрактикугосударственнойслужбы проникаютметоды количественнойоценки результатов:
оценкиэффективности(отношениярезультатак затратам);
результативности(отношенияфактическогорезультатак планируемому);
экономии(отношенияпланируемыхзатрат к фактическим).
Традиционныеподходы вгосударственномуправлениипостоянноконцентрируютвнимание навопрос о том,сколько потраченогосударственныхсредств, приэтом измерениереальногорезультатаостается втени. Новыеподходы менеджментав государственнойслужбе основноевнимание переносятна измерениеи мониторингрезультатов.При этом подрезультатамипонимаетсяодновременностепень достиженияпоставленныхцелей (результативность)и количественноесоотношениерезультатови затрат (эффективность),плюс «эффектобратной связи»,то есть отношение оценканаселениемдеятельностигосударственныхорганов.
Впроцессе формированияновой моделиуправленияв государственнойслужбе видоизменяютсяпроцедурыконтроля. Наместо тотальногобюрократическогоконтроля приходитконтроль состороны потребителейуслуг государственнойслужбы, которыйосуществляетсякак непосредственно,так и при помощиобщественныхорганизацийи средств массовойинформации.Контроль вусловияхдецентрализацииуправлениястановитсяболее жестким(чем большедецентрализация,тем более тщательнымдолжен бытьконтроль). Контрольприближаетсяк непосредственнымисполнителями в значительноймере начинаетосуществлятьсяими самими (2с. 31).
Переводна коммерческую,контрактнуюоснову частитрадиционныхфункций и структургосударственнойслужбы принесположительныерезультаты:повысиласьее эффективность,понизиласьцена управленческихуслуг, сократиласьчисленностьбюрократии.Однако позднеевыявились инегативныестороны этихмероприятий,издержки расчетана рыночныемеханизмы какключ к решениюпроблем государственногоуправления:размываниеспецификигосударственнойслужбы какинститутаобщественногослужения исоответственнодискредитациясамих ее работниковкак людей, занятыхудовлетворениемобщественныхпотребностей,а не простоявляющихсяособой категориейкоммерческихагентов. В условияхотхода от старыхбюрократическихправил и норм,менеджеризациигосударственногоуправления,остро встаетвопрос о новойэтике государственнойслужбы, опирающейсяна такие фундаментальныепринципы, какответственность,подотчетность,открытостьи честность.
Заключение
Проведенныйнами анализпоказал, чтотема взятаядля курсовогоисследования,актуальна, таккак при формированияновой моделигосударственногоуправления,неизбежноставитьсявопрос измененияоснов административнойорганизации,и в частностигосударственнойслужбы, котораявыполняетосновные задачигосударственногоуправления.
В соответствиис поставленнымизадачами можносделать следующиевыводы.
Административныепреобразования,охватившиебольшинствостран мира,являющиесяотражениемглобальнойтенденции попереосмыслениюприроды и ролигосударствав жизни современногообщества,предусматриваютмодернизациюмодели государственногоуправления.Государственноеуправлениедолжно бытьнаполненообщественнымизапросами иожиданиями,реальным бытиемлюдей. Эффективностьгосударственногоуправлениязависит отменеджментав государственнойслужбе. В ответна структурныеслабости прежнейбюрократическойсистемы возникновый государственныйменеджмент,нацеленныйна повышениеэффективностигоссектора,с его новымиакцентами итехнологиями,заимствованнымииз менеджментакоммерческихорганизаций.
Новыеусловия развитияобщества приводятк тому, что многиеметоды и приемыменеджмента,доказавшиесвою результативностьв коммерческомсекторе, постепеннопереносятсяна практикугосударственнойслужбы. В то жевремя государственныеорганизациихарактеризуютсяособенностями,отличающимиих от частных.Эти особенностизаключаются,прежде всего,в целях, ответственности,отчетностии оценке результатовдеятельности.Поэтому не всеметоды и приемыменеджмента,дающие результатыв частном секторе,могут в неизменномвиде найти своеэффективноеприменениев государственнойслужбе.
Впоследнее времяво всем миреотмечаетсяизменениемодели менеджментав государственнойслужбе. Нельзясказать, чтоновая модельменеджментав государственнойслужбе ужесформировалась,однако основныеизменения видныуже сегодня.Этот переходхарактеризуетсяпостепеннымотходом отбюрократии,характеризуемойиерархией,автократическимуправлением,жестким разделениемфункций иответственности,исполнительностью.Центр тяжестиуправленческоговоздействиясмещается к«адхократии»,характеризуемойгибким распределениемфункций иответственности,малыми командами,массовым ипостояннымобучениемперсонала,которое рассматриваетсякак особый видтрудовойдеятельности.
Списоклитературы
АлександроваЗ.О. Настольнаякнига государственногослужащего. -М.: Экономика,1999.
ГапоненкоА.Л. Особенностименеджментав государственнойслужбе // Государственнаяслужба России.- М.: РАГС, 1997.
ДенхартР. Вызовы третьеготысячелетия:будущее государственнойслужбы // Государственнаяслужба за рубежом.– М: РАГС, 2000. - №3(34).
КотельниковаВ.Н. Модельгосударственногослужащего XXIвека: подходыи пути формирования//ЧеловекXXIвека: индивидуальныеи социальныеаспекты (в рамкахреспубликанскойпрограммы «Напути к культуремира» проектЮНЕСКО «Культурамира»): Сб. докл.Республиканскойнаучно практич.конференции.– Сыктывкар,2000.
ЛобановВ. Административныереформы: вызови решения. //Проблемы теориии практикиуправления.– М.: 1998. - № 1.
СергеевП.В. Менеджмент:Вопросы и ответы.– М.: Юриспруденция,1999.
Социологическийэскиз коллективногопортрета госслужащих// Социологиявласти. - М.: РАГС,2000. - № 1.
Сравнительноегосударственноеуправление:теория, реформы,эффективность/ Под общ. ред.Л.В. Сморгунова.– СПб: Изд-воС.-Петерб. ун-та,2000.
КОМИ РЕСПУБЛИКАНСКАЯАКАДЕМИЯГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫ
И УПРАВЛЕНИЯПРИ ГЛАВЕ РЕСПУБЛИКИКОМИ
Кафедрауправленияи кадровойполитики
Курсоваяработа
Исполнитель:
Научныйруководитель:
В.В.Поповцев
2001
Введение1
1.Государственноеуправление:вчера и сегодня2
Понятие,функции иорганизационнаяструктура
государственногоуправления2
Характеристикамеханизма исистемы государственного
управлениядо 80 годов вРоссии4
1.3. Современныеориентациигосударственногоуправленияв России8
2.Менеджментв государственномуправлении12
2.1. Обстоятельствавозникновениягосударственногоменеджмента12
2.2. Понятие,основные принципы,особенности
государственногоменеджмента15
2.3. Тенденциисовременногогосударственногоменеджмента18
Заключение22
Списоклитературы23