Полномочия Министерства экономики невелики. Такие важные функции, как лицензирование, сертификация услуг, разработка стратегии развития туристской индустрии, являются прерогативой местных властей. С целью координации их деятельности в стране создан Совет по развитию туризма, в состав которого входят представители государственных органов власти всех уровней и представители частного бизнеса. Решения Совета носят рекомендательный характер.
Испанский институт туризма «Turespaca» занимается привлечением иностранных туристов, осуществляя рекламную деятельность продвижение испанских курортов за рубежом. Организация имеет широкую сеть информационных офисов в Испании и 29 представителей в 21 стране мира. Институт полностью финансируется из госбюджета.
В Великобритании сферу туризма возглавляет Министерство культуры, зрелищ и спорта, которому подчиняется орган, непосредственно курирующий туризм,- «British Tourist Authority» (ВТА). ВТА занимается привлечением иностранных туристов в Великобританию и развитием внутреннего туризма, а также консультирует правительство и другие государственные учреждения по вопросам туризма. Являясь по организационно-правовой форме частнопредпринимательским институтом, ВТА наряду с традиционной деятельностью на зарубежных рынках (распространение информации туристического содержания, реклама, участие в выставках) предоставляет платные консалтинговые и маркетинговые услуги, организует выставки и семинары, осуществляет различные проекты с участием иностранного капитала, издает и реализует путеводители, видеофильмы и другую рекламноинформационную продукцию.
Во главе ВТА стоит совет директоров из пяти человек и президент. В штате организации около 300 человек, из которых примерно треть работает в Лондоне, а остальные за рубежом в 26 странах мира. Более чем на ⅔ (68%) ВТА финансируется из госбюджета.
В Италии Департамент по туризму входит в состав Министерства производственной деятельности. Основные функции Департамента сводятся к координации деятельности региональных турадминистраций, разработке нормативно-правовых отраслевых документов национального характера, исследованиям и обработке статистических данных, а также международной деятельности (межправительственные соглашения, взаимоотношения с международными организациями и ЕС).
Полномочия местных турадминистраций в Италии также значительно расширены. Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности на своей территории, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать и рекламировать свои регионы внутри страны и за рубежом (рекламные мероприятия, участие в выставках и т.п.).
Однако ведущая роль в представлении Италии на международном туристском рынке принадлежит Национальному управлению по туризму (ENIТ), основными функциями которого являются рекламно-информационная работа, маркетинговые исследования, координация зарубежной деятельности местных турадминистраций. ENIT подчиняется Департаменту по туризму и полностью финансируется из госбюджета. В штате ENIT 200 человек, в том числе сотрудники 20 представительств в 16 странах.
По масштабам международного туризма, федеральному устройству и способу организации туристской отрасли для России наиболее приемлема третья модель управления. Однако для эффективного функционирования этой модели целесообразно государственное финансирование отрасли (по меньшей мере, частичное), что продиктовано необходимостью участия государства в формировании и продвижении национального турпродукта, осуществлении маркетинговых исследований, рекламно-информационной деятельности, организации и Проведении международных туристских выставок, конференций, семинаров, формировании базового пакета инвестиционных проектов в области развития туристской инфраструктуры и т.д.
IV. Государственная политика международного сотрудничества в сфере туризма и рекреации
Как мы уже сообщали, в пятницу, 23 ноября, в Госдуме РФ состоялись парламентские слушания, посвященные государственной политике в сфере туризма RATA-news № 426 от 26.11.01). Обсуждался проект федерального закона “О туризме”, который представлен депутатами - членами Комитета Госдумы по культуре и туризму. Вчера мы начали рассказывать о дискуссии, возникшей вокруг законопроекта. Сегодня – продолжение темы.
По мнению вице-губернатора Краснодарского края Юрия Дьяченко, не должно складываться такой ситуации, когда у федерального центра оказываются только права, а у регионов – только ответственность. Например, как можно развивать в акватории Черного моря туризм на маломерных судах, если для выхода яхты в море разрешение у пограничников надо получать за сутки?
Эту тему продолжил председатель Комитета по туризму и развитию курортов Санкт-Петербурга Валерий Голубев. Он привел пример из области отношений собственности. Как известно, среди памятников истории и архитектуры Петербурга множество объектов федеральной собственности, и это затрудняет работу с ними, например, реконструкцию некоторых зданий под гостиницы. Ведь путь аренды на условиях инвестиций устраивает далеко не каждого потенциального инвестора. Говоря о законопроекте, г-н Голубев заметил, что в нем, в отличие от действующего закона, даже не расшифровано понятие “туристская индустрия”, и вообще новый документ содержит лишь 20% нормативных положений, необходимых отрасли.
Президент РАТА Сергей Шпилько, отдав должное большой работе по подготовке законопроекта, проделанной депутатами и аппаратом Комитета по культуре и туризму и, в частности, его советником Евгением Писаревским, высказался за разумное разграничение стратегических и тактических задач в развитии туристского законодательства. По мнению г-на Шпилько, создание нового пространного закона прямого действия в любом случае потребует еще немало времени. И лучше это делать без лишней спешки, разрабатывая фактически туристский кодекс страны. Что же касается наиболее срочных задач, то их вполне можно решить путем оперативного проведения поправок к существующему закону “Об основах туристской деятельности”. Тем более что, в основном, они уже содержатся в соответствующем законопроекте, подготовленном Департаментом туризма Минэкономразвития еще в прошлом квартале. Среди них вопросы определения понятий и госрегулирования экскурсионной деятельности, передачи сертификации туристских услуг в компетенцию федерального органа исполнительной власти, введение финансовых гарантий посредством, в частности, страхования гражданско-правовой ответственности туроператоров, возобновление бюджетного финансирования загранпредставительств по туризму и др. Времени для доработки предложений Департамента туризма много не потребуется, и можно успешно использовать отдельные положения законопроекта, подготовленного думским комитетом, касающиеся, например, ведения реестров туристских ресурсов. Что же касается госполитики в области туризма, то, по мнению Сергея Шпилько, благодаря работе того же Департамента и региональных органов управления туризмом, сдвиги здесь есть, и серьезные.
Другое дело, что многие проблемы госрегулирования туристской деятельности относятся к компетенции других министерств и ведомств. Дефискализация визовой политики невозможна без участия МИД России. Сбор доходов от туризма – вопрос больше налоговиков, чем Департамента. Совершенствование статистики – в ведении Госкомстата. Урегулирование отношений с природоохранными органами – Минприроды и т.д. Необходимо найти механизм, который будет стимулировать поддержку работы Департамента со стороны смежных министерств. А для этого, считает президент РАТА, надо создать межведомственную комиссию по туризму. Кроме того, сказал Сергей Шпилько, назрел момент для создания самостоятельного органа управления туризмом на базе Департамента туризма и Росзарубежцентра (бывшего СОДа).
Вице-президент “Центрального совета по туризму и отдыху” Александр Соколов, в свое время возглавлявший Комитет Госдумы по туризму и спорту, поддержал предложение идти путем “прививок “ действующему закону. Он считает, что за последние годы законодательство сильно “подтянулось”, но в закон “Об основах туристской деятельности” ничего нового внесено не было.
Подробнее на тему финансовых гарантий, которые предусмотрены и в действующем законе, и в новом законопроекте, говорила генеральный директор компании “Инна-тур” Инна Бельтюкова. По ее мнению, в форме банковских или иных финансовых гарантий ответственность операторов должна страховаться на сумму порядка $70-100 тыс. Интересно, что, по мнению выступившего, следом президента “Академсервиса ДМС” Леонида Исаковича, для фирм, занимающихся приемом иностранных туристов, эти гарантии должны быть не меньше, чем для “выездных” компаний. Г-н Исакович считает, что вывезти группу иностранных туристов, застрявших, например, на Камчатке или Байкале, ничуть не проще, чем вернуть россиян, например, из Анталии. Говоря о других проблемах организации въездного туризма, Леонид Исакович также коснулся консульского обслуживания иностранцев, желающих посетить Россию с туристскими целями, отмены групповых тарифов на железнодорожном транспорте и т.д. При этом он отметил, что в рамках одного закона эти проблемы решить невозможно, надо идти путем поправок к действующему законодательству. Г-н Исакович также поддержал идею создания межведомственной комиссии по туризму.
Ректор московского Института туризма и гостеприимства Александр Федулин отметил, что в тексте нового закона вопросам подготовки кадров уделено еще меньше внимания, чем в предыдущем. А заместитель генерального директора гостиницы “Балчуг Кемпински” Александр Бобылев сорвал аплодисменты зала за весьма остроумный анализ главы, посвященной гостиничному обслуживанию. Мало того, что он отметил непоследовательность и беспорядочность в терминологии, но также парадоксальность некоторых пунктов, которые противоречат не только здравому смыслу, но и гражданскому кодексу РФ.